Annonce

Politisk ØkonomiDansk, europæisk og global økonomi
analyse
15. juni 2012 - 13:43

Hvem får bank?

Da forhandlingerne om internationale bankregler faldt på plads i 2010 blev der ikke lagt op til væsentlige stramninger. Alligevel ser det ud til, at EU ikke vil leve op til aftalen. Rygterne om ’bank til bankerne’ er overdrevne.

Den fik ikke for lidt, da Økonomiminister Margrete Vestager gik til pressen efter forhandlinger i EU’s ministerråd om fremtidens bankregulering. Nye regler, som skal begrænse bankernes spekulative eventyr for at undgå bankkrak med hvad deraf følger.

Efter måneders tovtrækkeri fandt regeringerne et kompromis, som skal gennemføre de internationale regler fra Basel-forhandlingerne i EU-lovgivningen, og nu mangler kun de sidste forhandlinger med EU-parlamentet før værket er fuldendt.

”Vi har givet bank til over 8.000 banker,” sagde Vestager med det hun kaldte ’rockerversionen’ af historien om de nye bankregler[i].

I hendes øjne er EU virkelig trukket i arbejdstøjet her mere end tre år efter startskuddet på en finanskrise, der satte en bred vifte af ny regulering på dagsordenen. Nu skal løfterne indfries. Løfterne om at sætte hårdt mod hårdt for at sikre solide banker.

Men hvor hårdt det er, må der sættes et stort spørgsmålstegn ved. Faktisk vil bankerne næppe se sådan på det selv, og slet ikke de største af dem. For dem markerer gennemførelsen af internationale bankregler i EU snarere en sejr i deres forsøg på at afværge kontante modforholdsregler til det spekulative cirkus, som satte det finansielle system i koma for år tilbage, og som ikke er klinget af endnu.

EU’s version af reglerne ser nemlig ud til at blive så tyndbenet, at det har affødt internationale reaktioner allerede inden de er helt færdige.

Basel på anklagebænken

Navnet er Basel-aftalen. Nærmere betegnet Basel III, det tredje sæt retningslinjer i tre årtier, som er forhandlet på plads i regi af ’Bank of International Settlements’ (en slags centralbankernes centralbank),nærmere bestemt  i en komité kaldet ’the Basel Committee on Banking Supervision’, der består af repræsentanter for verdens 27 største økonomier[ii].

Det centrale element i Basel-aftalerne har længe været ’kapitalkrav’. Bankerne skal have en procentdel af værdien af sine investeringer ved hånden, og jo mere risikable investeringerne er, des større kapitalkrav. Hvis en del af investeringerne viser sig at være usikre, så fører det ikke lukt til et krak; der er en buffer i bankboksen.

Kapitalkrav er ikke det skrappeste middel til at begrænse spekulative eventyr, og succesen har heller ikke været øredøvende. Da forhandlingerne om Basel II gik i gang i 1998 var formålet netop at gøre bufferen større og bankerne mere solide, men den endelige aftale lod meget tilbage at ønske. Den brillerede ved at sætte kravene lavt, og ved at åbne op for at bankerne selv kunne vurdere risikoen ved deres investeringer, og dermed regne ud, hvor store kapitalkravene skulle være. 

I sidste ende førte det til, at den samlede kapital i bankerne blev mindre, ikke større. Vejen var banet til en epoke med bankkrak, der kom til at koste dyrt for både statskasser og skatteborgere. Derfor kom Basel-reglerne hurtigt i søgelyset oven på finanskrisen i 2008, og forhandlingerne om Basel II blev sat på skinner for at justere de regler, der åbenlyst havde slået fejl.

Basel III

På denne baggrund måtte man forvente, at forhandlerne ville tage hårdt fat, når de nye regler skulle fastlægges. Det skulle vise sig i løbet af små to år, frem til afslutningen af forhandlingerne i august 2010, at det gjorde de ikke.

På det tidspunkt var stemningen ændret. Finanskrisen havde sat en økonomisk krise i gang, og det udnyttede de store internationale bankers lobbyorganisation, Institute of International Finance (IIF) til det yderste. I foråret og sommeren lancerede bankerne adskillige rapporter, som advarede mod nedgang i væksten, hvis der blev indført skrappe regler.

En rapport fra den amerikanske bank Morgan Stanley konkluderede, at de foreslåede regler ville føre til ’en dramatisk reduktion af industriproduktionen’, mens den franske storbank BNP Paribas vurderede, at de ville føre til ’to års recession og fire år med nulvækst’. Forhandlerne bøjede sig for presset fra IIF, og teksten blev udvandet.

Kun en måned efter afslutningen af forhandlingerne i sommeren 2010 kom Bank of International Settlements med en rapport, der angiveligt modbeviste de svulstige dommedagserklæringer fra bankerne. Men da var det for sent.

Bredt underkendt

Det nye sæt regler blev bredt underkendt, også i de medier, som ikke er kendte for deres kritik af finanssektoren. The Economist vendte tommelfingrene nedad på lederplads[iii], og Leigh Skene fra Lombard Research snerrede i Financial Times, at ”Basel III vil ikke redde os fra en ny finanskrise.

Den næste krise kan endda indtræffe før nogen af reglerne fra Basel III er trådt i kraft,”  med henvisning til, at Basel II først skal være gennemført i 2018. Og de skærpede kapitalkrav havde han intet til overs for så længe der ikke skrides ind over for kreativ bogføring:

”Bankerne har før udvist en stor evne til at omgå kapitalkrav, og der er ingen grund til at tro, de har mistet den evne.”[iv]

Og det må man da sige. Endnu inden Basel-reglerne er helt på plads, har store banker formået at designe deres regnskaber, så de nænsomt øgede kapitalkrav ikke får nogen effekt.

Det gælder f.eks. den store franske banks Credit Agricole, som har anvendt en metode udviklet af konsulentvirksomheden McKinsey for at undgå virkningerne af kapitalkrav[v].

Med banklobbyen som partner

Basel-aftalerne er i princippet ikke andet end retningslinjer, og ikke juridisk bindende før de indføres i lovgivningen. Derfor er det en mulighed, f.eks. i EU's tilfælde, at skærpe reglerne, hvis det skulle falde nogen ind.

Men første skridt på vejen til lovgivning er, at Kommissionen skal fremlægge et forslag, og med dette forslag fastlægges ambitionsniveauet som regel også. Der er langt op ad bakke, hvis et medlemsland ønsker at trække det i en helt anden retning.

Der er som regel mange hindringer for ambitiøse forslag, for når Kommissionen skal udarbejde et forslag til finansregulering sker det som regel efter en omfattende og detaljeret dialog med finanssektoren selv.

I dette tilfælde spillede Kommissionen bl.a. sammen med et rådgivningsorgan -  en ’ekspertgruppe’ – der mestendels bestod af store banker, som også er tilknyttet storbankernes internationale lobbygruppe, IIF. Af 42 deltagere kom 34 fra banker og investeringsfonde, hvoraf 25 er tilknyttet IIF. Af denne og andre veje satte finanssektoren sine tydelige fingeraftryk på Kommissionens forslag, der igen dannede udgangspunkt for de forhandlinger i Ministerrådet, Vestager afsluttede i maj.

En gennemgang af det foreløbige resultat viser, at regeringerne ikke havde appetit på stramninger. Storbankerne kan noteres for mange point i den tekst, Vestager hyldede med store armbevægelser. Lad os tage hovedpunkterne i EU-regeringernes forslag.

1. Kapitalkrav

Først kapitalkravene. Her er reglen, at bankerne skal have en kapital svarende til mindst 8 procent af bankens aktiver. Det er ikke alverden, hvis man skal tro en række fremtrædende finansfolk. F.eks. vurderer den tidligere chef for USA's forbundsbank, Alan Greenspan, at kravet burde ligge omkring de 14 procent. Alligevel er det lykkedes bankerne at få begrænset rækkevidden af kravet. Det er sket ved at gøre et stort nummer ud af hensynet til det indre marked.

”Nationale initiativer, som skyldes politisk pres i de enkelte medlemslande, er skadelige for det indre marked, og må imødegås,” skrev Deutsche Banks øverste chef Joseph Ackermann til Kommissionen i november 2010.

Med andre ord er en harmoniseringstilgang at foretrække, og i Kommissionens forslag blev det til, at kapitalkravene ikke – som i Baselreglerne – skal være minimumsregler, men såmænd både minimum og maksimum.

Dette princip overlevede forhandlingerne i Ministerrådet. Medlemslandene vil altså ikke– ifølge dette forslag – kunne pålægge bankerne skrappere kapitalkrav. Kun efter særaftale med Kommissionen kan medlemslandene under bestemte omstændigheder øge kravet.

2. Kreativ risikovurdering

Systemet under Basel II, som anerkender bankernes egne interne risikovurderinger som grundlag for udregning af kapitalkrav, er aldrig blevet indført i EU-lovgivningen. Derfor har medlemslandene hidtil kunnet indrette reglerne på dette område som de nu ville.

Det er faldet bl.a. Deutsche Bank for brystet, og banken skrev klagende til Kommissionen i 2010, at dette er ’et af de tydeligste eksempler på en inkonsistens, som ikke kan retfærdiggøres’.

Med det nuværende forslag skal det være slut, og den kreative risikovurdering, som også er et eksempel på ’selv-regulering’ med store konsekvenser, bliver nu indskrevet i EU-lovgivning som et obligatorisk tilbud fra medlemslandene til bankerne. Oven i købet på en så rundhåndet måde, at det efter alt at dømme giver større rum til kreativitet end den hidtidige norm.

3. Likviditet

Et af de områder, hvor de europæiske banker har sat det helt store skyts ind for at imødegå, hvad de ser som en trussel fra Basel-reglerne, er reglerne om ’likviditet’, d.v.s. regler om hvor mange rede penge en bank skal have til rådighed.

Netop mangel på likviditet var det store problem for mange banker i 2008 – ikke insolvens.  Derfor blev der brugt meget energi under Basel-forhandlingerne på netop dette, og det endte med et forslag om nogle nærmere fastsatte grænseværdier for likviditet, som bankerne skal leve op til i en prøveperiode frem til 2015, hvorefter reglerne skal tages op til revision. Sådan skulle det ikke gå på europæisk grund.

Bankerne så rødt, og har brugt alle kanaler til at protestere. Der opstod endda en ny lobbygruppe af europæiske banker, The European Banking Group, som gjorde likviditetsreglerne til sin hovedprioritet. En gruppe som består af Deutsche Bank, BNP Paribas, Credit Agricole, Nordea, Credit Suisse, HSBC, UniCredit, BBVA, Royal Bank of Scotland, ING and Banco Santander, med andre ord en samling af de største banker.

I sidste ende gav Kommissionen efter og strøg grænseværdierne fra teksten. I stedet blev der indsat nogle mindre forpligtende vendinger om nogle ikke nærmere defineret forsøg. En stor sejr for bankerne, for som en repræsentant for de britiske banker sagde: ”At teksten ikke rummer klare måltal for likviditet er en afspejling af finanssektorens bekymringer.”[vi]   

4. Lehman-klausulen

Basel-reglerne rummer i denne omgang en nyskabelse, der tager sig helt ironisk ud. Det handler om belåning af banker, eller mere præcist hvor mange gange en bank kan låne et beløb svarende til bankens aktiver.

Denne ’leverage ratio’ er sat til 33 i de nye Basel-regler. En bank kan altså låne op til 33 gange værdien af sine egne aktiver før den vurderes at være usund. Ironien i den side af historien består i, at Lehman Brothers, den amerikanske investeringsbank som stod for krisens mest spektakulære bankerot i september 2008, havde lånt ’bare’ 31 gange værdien af egne aktiver lige inden sammenbruddet.

Under Basel-reglerne var Lehman Brothers altså nærmest en sund forretning lige før kollapset[vii].

Selvom Kommissionen og Rådet ikke umiddelbart ser ud til at have pillet ved den nye regel, så har Kommissionen dog lovet banksektorens hovedorganisation, European Banking Federation, at være opmærksom på ’utilsigtede virkninger’ af forslaget og at være ’meget opmærksom på den europæiske banksektors særlige kendetegn, og den mulige virkning af nye regler’[viii].

5. Too-big-to-fail: Systemiske banker

Basel-forhandlingerne brugte også en del energi på at overveje regler om de banker, der er så store, at det vil bringe økonomien i fare, hvis de skranter. Her kræves særlige tiltag. Men selvom spørgsmålet om netop de største banker er noget, der plager og hjemsøger den globale økonomi, nåede Basel-forhandlingerne ikke langt.

Det blev foreslået at indføre ekstra kapitalkrav, men det forblev på skitseniveauet. I stedet er der sat en debat i gang, som der siden skal konkluderes på internationalt.

Et første skridt er at definere, hvor stor en bank overhovedet skal være før den regnes for at være ’systemisk’ eller ’for stor til at gå ned’ (too big to fail). I EU har banksektorens modtræk været at plædere for at begrænse antallet af banker på listen over systemiske banker. ”For at vurdere om en bank er systemisk,” argumenterer storbankernes lobbygruppe The European Banking Group, ”skal EU's indre marked vurderes at være en helhed”. Med andre ord, hvis et bankkollaps kun er en katastrofe for et land eller to, er banken ikke nødvendigvis systemisk.

På maven for bankerne

Alle reformer af finansregulering, som er gennemført siden krisens udbrud i 2008 er blevet præsenteret af EU’s regeringer og af Kommissionen som mægtige skridt hen mod finansiel stabilitet.

De nye bankregler er ingen undtagelse. I det pæne referat af teksten siger Margrete Vestager, at forslaget betyder ”mere kapital i bankerne, bedre kvalitet af kapitalen, at man har likviditet og kan drive sin bank - også hvis man ikke kan låne af nabobanken”[ix], i den mindre pæne, at bankerne har fået ’bank’.

Men det er bank af en karakter, der ikke efterlader blå mærker. Bankerne har hidtil fået indfriet sine ønsker til EU’s bankregler, og det eneste, der står i vejen lige nu er Europa-Parlamentet, der heller ikke synes at gå efter en fuld gennemførelse af de spinkle krav, der kom fra Basel.

Så selvom proceduren ikke er kørt til ende, og slutresultatet derfor ikke er helt kendt, tør Bank of International Settlements (BIS) godt love, at der vil være en del at tale om bagefter. I en spritny rapport skriver BIS, at der er ”et stort antal kendetegn ved EU's Basel III forslag, som kræver nærmere undersøgelser”. Det er f.eks. de problemer, der vil opstå, hvis reglerne for kapitalkrav ender med den harmoniseringsmodel, der tegner sig nu.

Den vil ”begrænse det spillerum den enkelte tilsynsmyndighed har for at vedtage egne regler for at sikre gennemførelsen”[x]. Det drejer sig også om EU's gennemførelse af de regler, der tillader bankerne selv at gennemføre risikovurderinger. De er for slappe i den internationale banks øjne.

Bankregulering er kun det seneste eksempel på EU-reformer af finansmarkederne, der er præsenteret for offentligheden som store skridt mod en ny orden, hvor finanssektoren holdes i kort snor.

På et felt hvor de færreste har mulighed for at gå regeringerne efter i kortene, er det let at score billige point. Men på sigt – siger mange analytikere på feltet – bliver det en boomerang. Før eller siden bliver det tydeligt, at det ikke er bankerne der får bank.

Artiklen er et opdateret sammendrag af en rapport om banklobbyen og Basel-forhandlingerne udgivet af Corporate Europe Observatory. Rapporten kan læses i sin helhed her (pdf). 



[v] CNBC: ”Banks already slipping through new capital requirements”, 6. February 2012, http://www.cnbc.com/id/46281847/Banks_Already_Slipping_Through_New_Capital_Requirements

[vi] Risk.net: ”Basel III liquid asset definitions loosened”, 7. juni 2011. 

[viii] Brev fra Kommissær Michel Barnier til European Banking Federation, juni 2010.

[x] BCBS; ”Report to G20 leaders on Basel III implementation”, 11. Juni 2012, http://www.bis.org/publ/bcbs220.pdf

Redaktion: 

Tak fordi du bruger Modkraft.
Vi håber du har læst noget interessant eller oplysende.
Du kan støtte Modkraft via MobilePay: 50 37 84 96

Annonce