Tag selv-bord for multinationale

Lissabon-traktaten trådte i kraft den 1. december 2009. Med den blev direkte udenlandske investeringer (FDI) en del af EU’s fælles handelspolitik. De aftaler, som omfattede FDI, såkaldte Bilaterale Investeringstraktater (BIT), som indtil da blev forhandlet og indgået af medlemslandene, blev nu et eksklusivt EU-anliggende.

Selv om der samlet set var tale om over 1.200 BIT, som forskellige medlemslande havde indgået, var det meget uklart, både hvad kommissionens nye kompetence ville betyde i forhold til den fremtidige fælles investeringspolitik, som medlemslandene nu skulle underlægges, men også hvad der skulle ske med de mange implementerede BIT.

Den 7. juli 2010 kom der et udspil fra kommissionens side. Det bestod først og fremmest af en ikke-lovgivende kommunikation (jf. http://trade.ec.europa.eu/doclib/do...) om, hvad den kommende investeringspolitik skulle indebærer. Herudover udstedte kommissionen en lovgivende forordning (http://trade.ec.europa.eu/doclib/do...) for klargøre hvad overdragelsen af kompetencen ville betyde for medlemslandenes indgåede BIT.

Både kommunikationen og forordningen er nu til behandling i parlamentet, men trods de omfattende konsekvenser for medlemslandene, er den offentlige debat fuldstændigt fraværende.

Dette skyldes i høj grad den generelle (forståeligt nok) manglende indsigt i, hvad BIT overhovedet er.

Det kan forklares ganske kort: Aftalerne medfører en institutionalisering af de multinationales interesser.

BIT begrænser råderummet for nationalstater i forhold til regulering, mens de multinationales investeringer ydes maksimal beskyttelse. Det skyldes, at BIT giver investorer muligheden for at sagsøge nationalstater, hvis der indføres offentlig regulering, der påvirker rentabiliteten af en investering.

Siden 1990 har der været en kæmpe vækst i den slags investeringstvister. Hvor globaliseringen i forvejen har medført en skævvridning af magtbalancen til fordel for de multinationale og på bekostning af især arbejdsvilkår og miljøet, har BIT, siden 1990’erne, forværret denne tendens.

Det har tidligere primært ramt udviklingslande, men det sidste årti har medført en markant forøgelse af investeringer fra forhenværende periferilande som Indien, Kina og Brasilien.

Da netop disse lande bliver identificeret som strategiske partnere i kommissionens seneste udspil til en handelsstrategi, kan det i de kommende år betyde, at også EU-landene vil opleve søgsmål fra multinationale selskaber som Ethyl, Occidental, Affimet og Siemens, der tidligere kun har plaget udviklingslandene.

Kolonimagternes beskyttelse af investorer

Historisk set har der længe været tradition for at center-lande har taget alle midler i brug for at beskytte deres investorer i periferi-lande, faktisk helt tilbage til kolonitiden.

Dengang havde investorer, såkaldt, diplomatisk beskyttelse, og såfremt de følte deres private ejendomsret, i tråd med Vestlig tradition, krænket, kunne hjem-staten skride ind over for værts-staten.

Dengang førte det til militær intervention, gun-boat diplomacy, som med den militære ulighed der eksisterede mellem landene, faldt ud til investorernes fordel.

I 1868 introducerede den argentinske diplomat Carlos Calvo, et andent perspektiv på problematikken. Frem for at udenlandkse investorer skulle have diplomatiske rettigheder, der oversteg den nationale lovgivning, måtte den nationale lovgivning dække over alle investeringer, inden- såvel som udenfrakommende.

Om der var tale om brud på udenlandske investorers ejendomsret, skulle således afgøres i nationale domstole i stedet for af internationale standarder, der medførte militær intervention fra hjem-staten. International intervention måtte kun forekomme i forbindelse med specielt grove krænkelser.

Hvor the Calvo Doctrine havde været et meget sobert forslag til at løse stridssagerne, der tidligere havde været domineret af investorerne, så mellemkrigsårene en høj grad af direkte ekspropriation af investorers ejendom uden kompensation med henvisning til Calvo.

Ved indgåelsen af det internationale monetære fastkurssamarbejde i den såkaldte Bretton Woods-aftale i juli 1944 var lejren således splittet i to, med udviklingslandene på den ene side og de udviklede lande på den anden side.

De udviklede lande talte for minimums standarder med henvisning til international lovgivning, som tidligere håndhævet gennem militær intervention, mens udviklingslandene talte for national behandling, som de, især Latinamerika, havde håndhævet med henvisning til Calvo.

Ideen ved Bretton Woods var en multilateral investeringstraktat, der skulle håndhæves af den Internationale Handelsorganisation (ITO). Men ITO så aldrig dagens lys, og handelspolitik endte i stedet med at blive overvåget af the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT).

Det eneste man kunne enes om på investeringsområdet var, at militær intervention for at beskytte investorers interesser ikke var accepteret.

Calvo Doktrinens fald og BIT i Post-WWII

Det var som konsekvens af en fejlsagen multilateral løsning, at de såkaldte bilaterale investeringsaftaler (BIT) opstod.

Hvor udviklingslandene i multilateralt regi havde formået at skabe modstand mod prioriteringen af investorernes rettigheder over for nationale interesser, lykkedes det ikke i de bilaterale forhandslingsforløb.

Siden den første BIT, indgået mellem Tyskland og Pakistan i 1959, har hovedkontroversen ligget i den såkaldte investor-to-state dispute settlement mechanism.

I direkte modsætning til Calvos doktrin fik investorerne mulighed for at sagsøge værts-staterne ved en international domstol.

Der er tre forskellige domstole, hvor sagerne føres, i Verdensbankens domstol ICSID, FNs UNCITRAL og den Internationale Domstol for Investeringstvister i Paris.

Alle søgsmål er imidlertid så ugennemsigtige og til tider deciderede hemmelige, at man ikke engang ved, hvor mange sager der har været i alt (!).

Ikke desto mindre var argumentationen, at sagerne på den måde undgik politisering, da det ikke blev et interstatsligt anliggende, og man undgik den formodede korruption, der var i værts-landene.

Kernen i den første BIT og alle efterfølgende har været en opretholdelse af den private ejendomsret (nærmest fundamentalistisk fortolket) og ikke-diskrimination.

Hvor den private ejendomsret traditionelt set først er overtrådt, når der er tale om ekspropriation, gennem eksempelvis nationalisering, indeholder investeringsaftaler en klausul om indirekte ekspropriation. Det betyder i praksis, at alle tiltag fra regeringens side, der påvirker rentabiliteten af en investering (negativt), tæller som ekspropriation.

Når de internationale domstole skal træffe deres valg dømmes der udelukkende ud fra disse overvejelser.

Uanset hvor gode hensigterne, der ligger til grund for reguleringen i forhold til miljø eller socioøkonomisk udvikling, skal investoren ydes kompensation, hvis profitten mindskes. På denne måde indskrænkes staters muligheder for at regulere i offentlighedens interesse.

Et søgsmål fra en gruppe belgiske investorer ramte således Belgiens forhenværende koloni Burundi i 1995. Søgsmålet opstod på grund af Burundis regering valgte at beskatte deres firmaet Affimet, der udvandt og eksporterede værdifulde metaller.

Med henvisning til at beskatningen ’svarede til ekspropriation’ endte søgsmålet med, at Burundi måtte yde kompensation til firmaet.

Princippet om ikke-diskrimination udmønter sig i to forskellige klausuler: national behandling (NT) og mest begunstigelsesprincippet (MFN).

National behandling, ikke at forveksle med det, Calvo oprindeligt talte for, indebærer at udenlandske investorer skal have samme vilkår som de nationale. Især i udviklingshenseende har det været problematisk, da fremme af strategiske sektorer gennem støtte til nationale virksomheder er blevet umuliggjort.

Desuden har NT også konsekvenser for staters håndtering af kriser.

Da Argentina stod over for den store økonomisk krise i 2001, blev landet forhindret i at gennemføre en række tiltag, der kunne stabilisere økonomien. Med henvisning til at det ville medføre tab for de multinationale selskaber i landet, blev tiltagene dømt ulovlige af domstolene.

Faktisk stod Argentina over for så mange sager, at søgsmålene i 2006 svarede til landets årlige offentlige budget.

MFN, som det gældende i princip i det multilaterale handelssystem, modvirker diskrimination mellem forskellige lande. I forhold til den konkrete udmøntning af aftalerne betyder det, at den mest fordelagtige aftale, der er indgået, sætter minimumsgrænsen for alle andre aftaler.

Det giver ydermere mulighed for såkaldt treaty shopping. På grund af MFN princippet kan en investor i et søgsmål inkorporere de mest fordelagtige dele af aftaler med andre lande.

Dette har bl.a. Siemens brugt i et søgsmål mod Argentina under den økonomiske krise i starten af årtusindet, hvor det tyske firma brugte Chiles mere favorable BIT mod Argentina og fik således 217 millioner dollars i erstatning.

EU’s multilaterale ønsker

Med Lissabon-traktaten har EU endegyldigt fået kompetence på investeringsområdet, men kommissionen har i en længere periode presset på for den stringente opfattelse af BIT udformning.

Siden 1988 har kommissionens eksplicitte fokus været på at fremme de multinationales interesser gennem en politisk og juridisk ramme med udgangspunkt i Lex Mercatoria.

Ideen var, at give multinationale firmaer maksimal adgang til udenlandske økonomier, primært i Latinamerika, Asien og Middelhavsområdet, og samtidig sikre straffrihed i forhold til overtrædelse af miljø- og arbejdsvilkår.

Med argumenter. om at udenlandske investeringer er i alles interesse, har EU altid lagt sig helt op ad den neoliberalistiske tankegang, som også dominerer i WTO, IMF og Verdensbanken.

I en kommunikation fra 1995 præsenteres ideen om, at regelsættet for udenlandske investeringer bør indebærer fri adgang for investorer, national behandling samt at vært-statens forpligtelser til investorer skal overholdes (jf. http://aei.pitt.edu/6195/1/003345_1.pdf). Altså, helt i tråd med kerneprincipperne, som de udviklede lande havde presset igennem med tredjepartslande i BIT indtil da.

Det udpeges yderligere, at måden, hvorpå det bedst kan opnås, er gennem en multilateral aftale i WTO-regi og gennem sideløbende bilaterale aftaler.

I perioden fra 1995-2003 spillede EU således en fremtrædende rolle i at få en multilateral aftale på plads. Først forsøgte man sig med OECD-landene at få den såkaldte Multilateral Agreement on Investment igennem. Da dette mislykkedes i 1998 prøvede man siden i Doha-runden i WTO, hvilket endegyldigt mislykkedes i 2003.

Begge forsøg blev mødt af bred modstand fra civilsamfundsorganisationer og udviklingslande (der trods de åbenlyse konsekvenser for udviklingslandene ikke kunne deltage i forhandlingerne, eftersom det foregik i OECD-regi).

Kommissionens argumenter om, at udenlandske investeringer var altafgørende for at opnå socioøkonomisk vækst, blev ikke accepteret. I stedet blev det påpeget at udviklingslande bør have ret til at bevare deres ’policy space’ for at kunne regulere i offentlighedens interesse.

Desuden betvivlede man, at udenlandske investeringer partout skulle have en udviklende effekt, og, selv om det skulle være tilfældet, ville aftalerne ikke nødvendigvis betyde et øget antal investeringer.

En multilateral aftale ville således i bedste fald betyde afgivelse af retten til selvbestemmelse og i værste fald, at udviklingslandene ville stå helt til ansvar overfor de multinationale.

EU’s bilaterale investeringsstrategi

Når investeringer nu er blevet en del af EU’s øvrige handelsstrategi, vil investeringspolitikken klart blive ført på bilateral vis. Det ses allerede i de bilaterale handels- og investeringsaftaler som kommissionen er ved at forhandle med Indien, Canada, Mercosur, Malaysia m.fl. Herudover har kommissionen givet udtryk for at ville have ’rene’ investeringsaftaler med Rusland og Kina.

Selv om det seneste udspil indeholder præcis de samme ting, som EU har forsøgt at presse igennem multilateralt, med alt det røre det skabte blandt civilsamfundsorganisationer, også i Danmark, er kommunikationen gået stort set ubemærket hen. Dette til trods for, at politikken vil have præcis den samme effekt på alverdens udviklingslande.

Noget, der gør dette mere besynderligt, er, at EU’s strategi om at inkludere investeringskapitler i aftaler med Indien og Canada samt investeringsaftalerne med Kina og Rusland, kan ramme medlemslandene selv.

Med den stigende grad af investeringer, der kommer fra disse lande til EU, vil indiske, kinesiske m.m. investorer få mulighed for at have indflydelse på medlemlandenes regulering.

Trods dette grundlag for en bred alliance af civilsamfundet, der går udover det traditionelle ’udviklingsfokus’ man finder i forbindelse med handelspolitik, har denne ikke været at finde.

EU’s nuværende strategi med entydigt fokus på at opnå deres mål gennem bilaterale aftaler vil tilsyneladende lykkes.

I tråd med EU’s langvarige forsøg på at skabe et slaraffenland for de multinationale er prioriteten i kommissionens udspil fortsat at tildele vidtgående rettigheder til investorer og forpligte stater til at indordne sig efter dem.

Mads Christian Barbesgaard arbejder med EU’s handelspolitik for Søren Søndergaard (MEP, Folkebevægelsen mod EU) og er aktivist i solidaritetsforeningen Afrika Kontakt