Regeringens 2015-plan: Økonomisk uansvarlig og asocial

Af Henrik Herløv Lund

VK-regeringen har fremlagt en 2015–plan for den længeresigtede udvikling af de offentlige finanser og samfundsøkonomien. Planen skal primært ses som en overordnet ramme for den økonomiske politik.

Planen er lanceret sammen med en plan for skattelettelser samt en kvalitetsreform.

De overordnede mål har fået en vidtrækkende formulering: At sikre markante forbedringer og investeringer i velfærden og at de hviler på et solidt og ansvarligt økonomisk fundament. Planens tidshorisont er 2015.

Konkret skal 2015-planen opnå dette gennem at:

halvere den offentlige gæld frem mod 2015

opnå overskud på de offentlige budgetter frem til 2010 og balancerede budgetter herefter

astholde skattestoppet frem til 2015 og gennemføre skattelettelser for 10 mia.

den samlede samfundsmæssige beskæftigelsen forøges med 20.000 frem til 2015

arbejdstiden ikke falder

nedsætte en arbejdsmarkedskommission, der skal føre til nye tiltag for stigende beskæftigelse fra 2009

forbedre miljøet

2015-planen skal altså sikre forbedring af velfærden og som forudsætning herfor fortsat samfundsøkonomisk vækst.

I det følgende vil der blive se nærmere på disse to overordnede mål, og om planen konkret kan siges at indfri dem. Herefter vil der blive set nærmere på den ledsagende skattelettelses angivne mål og effekter og endelig på den tilsigtede miljøeffekt.

Mere til velfærd?

2015-planen definerer, at »… centrale sigtepunkter er fortsat frem¬gang i velstand og velfærd med høj beskæftigelse og styrket offentlig service …« (Regeringen: Mod nye mål – Danmark 2015, s. 7).

Den offentlige velfærdsservice leverer i dag langt størstedelen af velfærdsydelserne. VK-regeringen har indtil nu nedprioriteret det offentlige forbrug til fordel for det private, idet den reale vækst i det offentlige forbrug siden 2001 er halveret, mens væksten i privatforbruget er mere end fordoblet. Det har medført, at det offentlige forbrug har udgjort en faldende andel af samfundsøkonomien.

Herom siger VK-regeringen nu i 2015-planen, at udgifterne »til offentlig service mv. kan vokse i takt med samfundsøkonomien«.

Udgifterne til offentlig service udgør i dag ca. 26 procent af BNP, men skal ifølge 2015-planen vokse til 26 ½ procent af BNP i 2015. Det kunne umiddelbart lyde, som om offentlig velfærdsservice er på vej ud af skyggerne i VK-regeringens politik. Et nærmere eftersyn viser imidlertid, at det ikke er tilfældet.

Målt i kroner skal offentlig service stige med 7½ mia. i 2008, 4½ mia. kr. om året i 2009–2012 og 3½ mia. i 2013–2015.

Bortset fra et kort »interregnum« i 2006–2008 opererer regeringen fra 2009-2015 tværtimod fortsat med, at det private forbrug skal have højeste prioritet og at det samlede offentlige forbrug i gennemsnit for hele perioden kun skal stige med op mod det halve af privatforbruget.

Dette kan også udtrykkes grafisk således:

Det offentlige forbrug skal altså falde støt. Der er på ingen måde tale om ændret prioritering af offentlig velfærd fra regeringens side.

Tværtimod lægger den op til en gevaldig opstramning i forholdet til, hvad der faktisk har været tilfældet fra 2001 til og med 2006. Her har realvæksten i regnskaberne for det offentlige forbrug ligget på 1,3 procent (Finansministeriet: Budgetoversigt, maj 2007).

Men målsætningen er ifølge 2015-planen fra 2009 og frem, at det offentlige forbrug skal holdes lavere end, hvad der faktisk er blevet realiseret fra 2001 til 2006.

(I parentes kan siges, at dette styringsmæssigt er problematisk, idet regeringen har haft problemer med at få overholdt sit udgiftsloft.

Regeringen truer derfor i 2015-planen med, at »… hvis de offentlige udgifter til service overstiger 26 ½ procent af BNP, vil de finanspolitiske prioriteringer skulle genovervejes med sigte på at få udgifterne på niveau med det forudsatte…« (Regeringen: Mod nye mål – Danmark 2015, s, 82).

Denne indpakkede formulering rummer i realiteten en trussel om, at regeringen vil komme efter kommunerne og fx modregne i bloktilskuddene, hvis de ikke overholder planen).

Men der er på ingen måde er lagt op til sikring af offentlig velfærd i planen. Tværtimod.

Der bliver i de kommende år flere ældre på pension og dermed en øget opgavebyrde for den offentlige sektor. Skal det offentlige forbrug modsvare den demografiske udvikling, kræver det en årlig realvækst i offentligt forbrug på 1,2 – 1,3 procent (jf. Arbejderbevægelsens Erhvervsråd: Serviceforringelser finansierer lavere skat). Det svarer blot til at sikre uændret offentlig velfærd og bevare de nuværende standarder.

Befolkningen vil imidlertid efterspørge en løbende fornyelse og opdatering af de offentlige velfærdsserviceydelser i takt med velstandsudviklingen. Skal det sikres, kræves en realvækst i offentligt forbrug på 6–7 mia. kr. årligt.

Regeringens stramme udgiftsloft indebærer ingen sikring af velfærden, men er ensbetydende med fortsat økonomisk udhuling af den.

Hertil kommer så behovet for at indhente det reform- og investeringsefterslæb, som perioden 2001 – 2006 har akkumuleret og som udgør 10 - 15. mia. kr., hvis man tager udgangspunkt i mere normale stigninger for offentligt forbrug før 2001 (Jf. Henrik Herløv Lund: Alternativ til kvalitetsreformen, s 16, og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd: Serviceforringelser finansierer lavere skat).

Offentlig beskæftigelse
Men problematikken omkring sikring af offentlig velfærd har flere aspekter end blot spørgsmålet om, hvor store økonomiske midler, der er nødvendige for at sikre fastholde og fornyelse af offentlig velfærd. For det er lige så afgørende, hvad de midler, som bruges, anvendes til.

Offentlig velfærdsservice er personlig service og arbejdskraft den overvejende produktionsfaktor. Eller med andre ord: Offentlig velfærdsservice kræver varme hænder.

Her har regeringens politik for økonomisk udhuling af den offentlige sektor til fordel det private forbrug og den private sektor medført, at den offentlige beskæftigelse i de senere år er stagneret.

Antallet af beskæftigede i offentlig forvaltning og administration er faldet med 2,3 procent fra 2002-2005, mens antallet af præsterede timer er faldet med 1,2 procent generelt siden 2001/2002:

Det er imidlertid – som anført - afgørende for den faktiske velfærdsudvikling, at der ikke blot tilføres de tilstrækkelige økonomiske midler, men at disse primært udmøntes i offentlig beskæftigelse = det fornødne antal varme hænder.

Men regeringen synes med 2015-planen mindre indstillet på det end på at tilføre den offentlige sektor den tilstrækkelige økonomi.

Det ses, at den private beskæftigelse skal stige omkring 4 gange så meget som den offentlige beskæftigelse. Fra 2007 til 2015 vil offentlig beskæftigelse da også ligge uændret omkring 30 procent af den samlede beskæftigelse (jf. Regeringen: Mod nye mål – Danmark 2015, s 83 ff).

Der er altså heller ikke her tale om genopretning af efterslæbet fra 2001-2006.

For de kommende år gælder imidlertid - som anført - at afgangen fra arbejdsmarkedet vil begynde at løbe hurtigere. Frem til 2015 vil antallet af pensionister stige med omkring 30.000 personer. Hertil kommer, at en stor del – om end ikke alle - pensionister med stigende pensionsopsparing vil være mere velstående og have øgede krav til kvalitet og forbedring af offentlige velfærdstilbud.

Derfor vil i de kommende år der – navnlig indenfor ældrepleje og sundhedssektoren – være behov for ikke blot status quo, men øgede normeringer.

Finansministeriet har beregnet, at blot for at følge med den demografiske udvikling skal offentlige beskæftigelse stige med 0,2-0,3 procent årligt svarende til 2-3.000 personer pr. år (Finansministeriet: Den offentlige sektors rekrutteringssituation).

Skal der også kunne realiseres en fortsat udvikling af standarder og tilbud i takt med velstandsudviklingen vil det være nødvendigt at øge den offentlige beskæftigelse yderligere.

I nedenstående er som eksempel taget en årlig forøgelse på omkring 0,5 procent svarende til 4-5.000 personer årligt

Regeringens 2015-plan er således ikke blot en fortsat økonomisk udhuling af den offentlige sektor, men i endnu videre grad en personalemæssig/beskæftigelsesmæssig udhuling.

Der er på ingen måde tale om, at regeringen med planen sikrer offentlig velfærd, tværtimod tegner planen sig til fortsat udhuling af kvalitet og serviceniveau af offentlig velfærdsservice.

Privatisering
En del af forklaringen ligger gemt i regeringens brug af ordet velfærd i stedet for offentlig velfærd eller offentligt leveret velfærd. For 2015-planen afslører, at regeringen satser massivt på øget privatisering gennem udlicitering.

Dette er en udvikling, der har været kraftigt fremadskridende i VK-regeringens tid. For godt nok har det samlede offentlige forbrug været svagt stigende med en realvækst årligt på 1,3 procent. Men stigningen i det offentlige forbrug har været ledsaget af en udvikling, hvor en stigende andel er blevet brugt til indkøb af varer og tjenester fra den private sektor.

Dvs. stigningen i offentligt forbrug er ikke mindst gået til øget indkøb fra private leverandører dvs. til øget privatisering.

Denne kurs agter VK-regeringen at udbygge markant. Samtidig med at offentlig beskæftigelse nemlig stort set holdes på uændret niveau, planlægges offentlige indkøb at stige betydeligt.

VK-regeringen lægger således op til, at det offentlige fortsat skal tømmes for opgaver og ressourcer gennem privatisering.

Det økonomiske råderum
Man kan ganske entydigt konkludere, at 2015 planen ikke vil sikre offentlig velfærdsservice, men tilsigter fortsat økonomisk og personalemæssig udhuling heraf.

Men sikrer planen økonomien, som var et andet hovedmål?

Nogle afgørende delmål i 2015-planen er sikring af fortsat økonomisk vækst og holdbarhed i de offentlige finanser.

Her ser det tilsyneladende godt ud. Planen regner med frem til 2010 at fastholde overskud på de offentlige finanser på ¾ procent til 1 ¾ procent af BNP svarende til mellem 12 og 25 mia. kr. i overskud frem til 2010, hvorefter skal der være balance frem til 2015.

Og beskæftigelsen skal samlet forøges med omkring 40-50.000 personer (2015–plan, s. 33 og 62), hvilket vil skabe økonomisk vækst og bidrage til det fortsatte overskud på de offentlige finanser.

Væksten påvirkes dog negativt af den stigende afgang fra arbejdsmarkedet, den faldende tilgang af unge og det følgende fald i den samlede beskæftigelse, der vil blive reduceret med omkring 50.000 personer frem til 2015.

Når VK-regeringen alligevel regner sig frem til et samfundsøkonomisk råderum og overskud på de offentlige finanser, skyldes det tre faktorer.

For det første forventer man som følge af allerede gennemførte reformer, primært velfærdsreformen, et betydeligt positivt bidrag til beskæftigelsen. Af de 70.000 vurderes ca. 45.000 allerede at være realiseret i 2007.

Herudover handler det navnlig om de dele af velfærdsaftalen som gik på intensiveret jobsøgning samt øget aktivering. Det vurderes samlet at give et løft i beskæftigelsen på ca. 25.000 personer (side 34).

For det andet vil regeringen gennemføre »arbejdsmarkedspolitiske initiativer« til at løfte beskæftigelsen. De indbefatter en beskæftigelsesstrategi samt nedsættelsen af en arbejdsmarkedskommission.

Herudover »nye initiativer« omhandler bl.a. (s 67):

a. større tilgang af arbejdskraft fra andre lande

b. øget målretning af de offentlige ordninger for personer med nedsat arbejdsevne (dvs. færre på fleksjob)

c. styrkelse af beskæftigelsen for indvandrere og efterkommere

Endelig forventer regeringen for det tredje som effekt af skattelettelser, at beskæftigelsen øges med 10.000 personer.

Disse forventninger til øget offentlig beskæftigelse hviler imidlertid på et ganske usikkert grundlag og må i betydeligt omfang anses for tvivlsomme.

Ad a) Den øgede aktivering mm. må vurderes som særdeles tvivlsom i den aktuelle situation, hvor beskæftigelsen allerede er meget høj, og hvor der er en officiel ledighed under 100.000 personer. og hvor allerede omkring 125.000 dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere er i aktivering (jf. Berlingske Tidende den 23. august 2007: »Topøkonomer savner indhold i 2015-planen«).

Ad b) De nye initiativer er ganske vage. Det er dog tydeligt at regeringen er ude efter fleksjob-ordningen, men indgreb heroverfor kan – udover at være dårligt for denne gruppe lønmodtagere - ikke uden videre forventes at slå om i flere »normal« ansættelser, men må snarere vurderes at føre til flere på sygedagpenge, arbejdsløshedsdagpenge og kontanthjælp.

Ad c) Endelig må den beregnede beskæftigelseseffekt af skattelettelserne siges at være grebet ud af luften. Effekten er sammensat dels af en forventning om, at der kommer flere udenfor arbejdsmarkedet i ustøttede job, dels en forventning om at allerede beskæftigede arbejder mere (over).

Igen gælder, at situationen på arbejdsmarkedet indebærer en meget høj beskæftigelse, og at de ledige, som i forvejen var mest »arbejdsmarkedsnære«, allerede er kommet i job.

Og for de værende ansatte har de seneste år allerede indebåret en betydelig forøgelse af overarbejdet og det gennemsnitlige timetal (jf. Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (Signe Hansen): Stigning i beskæftigelse og arbejdstid. April 2007).

Hertil kommer, at den halvdel af skattelettelsen, som går ud på at rykke grænserne for mellemskat og topskat opad ikke skaber øget noget incitament til at arbejde mere, for man får jo skattelettelsen ganske af sig selv.

Det er da også helt i bunden af skattesystemet, at de store muligheder for at øge arbejdsindsatsen og/eller arbejdsmarkedsdeltagelsen findes. Men modtagere af overførselsindkomst er slet ikke omfattet af skattelettelserne (jf. næste afsnit).

Brutto forventer regeringen en forbedring af de offentlige finanser som følge af beskæftigelsesfremgang på 13-15 mia. kr. Men det må – jf. ovenstående – forventes, at overskuddet reduceres med op til halvdelen.

Hertil kommer endelig, at nærmere vurdering de forhøjelser af energiafgifterne, som skal finansiere omkring halvdelen af skattelettelserne, har afsløret, at der i planen er indregnet en indtægt for staten på 4 mia. kr. årligt, men at afgiftsforhøjelsen fra starten kun vil give omkring 850 mio. kr. Den fulde effekt vil først være opnået over 8 år.

Ifølge skøn fra diverse bankøkonomer mangler i virkeligheden 6-7 mia. kr. i de beregnede indtægter frem til 2015.

Anders Fogh Rasmussens påstand om, at skattelettelserne er fuldt finansierede holder ikke. Der er tale om ufinansierede skattelettelser.

Regeringens forventning om beskæftigelsesfremgang og økonomisk vækst er særdeles tvivlsom. Navnlig er forventningen om holdbarhed på de offentlige finanser varm luft.

Det realistiske er snarere, at der ikke bliver noget overskud.

Ligeså lidt som 2015-planen vil sikre velfærden, vil den heller ikke sikre samfundsøkonomien og de offentlige finanser.

Skattelettelser
Udover at sikre velfærd og økonomi har det også for VK-regeringen været et mål forsat at lette skatterne.

Derfor videreføres skattestoppet frem til 2015, hvilket koster 5–7,5 mia. kr. i offentligt provenu. Herudover lægger 2015-planen op til skattelettelser for 11 mia. kr.

Men den afgørende samfundsøkonomiske udfordring er ikke skattelettelser, men befolkningens ønske om bedre velfærd (jf. opinionsundersøgelse i ugebladet Mandag Morgen). Pengene kunne være brugt langt bedre til udbygning af offentlig velfærdsservice.

Hertil kommer, at skattelettelserne har en skæv fordelingspolitisk profil.

Godt nok får modtagere af overførselsindkomster 0,8 procent forhøjelse til at betale de stigende energipriser, som bliver konsekvens af forhøjelsen af energiafgifterne. Men uanset »kompensationen« er det en kendsgerning, at skattelettelserne primært tilfalder den økonomisk bedrestillede del befolkningen.

Hertil kommer, at forhøjelsen af energiafgifterne erfaringsmæssigt belaster de lavere indkomster relativt mest.

Den gennemførte skatteforhøjelse er stort set uden effekt for beskæftigelsen. Og skattelettelserne er i betydeligt omfang ufinansierede og en belastning for de offentlige finanser.

Hertil kommer, at den fordelingspolitiske virkning (igen) er en forøgelse af uligheden, samtidig med at nettoudbyttet for bundindkomsterne er ubetydeligt.

Miljøeffekt
Lad os endelig se på miljøeffekten.

Også denne er svag. Det må anerkendes, at forhøjelsen af energiafgifterne miljømæssigt går i den rigtige retning, men samtidig vil regeringens planer for at øge privatforbruget alt andet lige udvide energi og miljøbelastningen, herunder CO2 udslippet.

Og en indeksreguleringen af energiafgifterne, som i dag er på 57,6 øre/kwh, vil i 2008 betyde i omegnen af 1 øres forhøjelse. Den adfærdsregulerende effekt må vurderes at være meget begrænset.

Der er behov for langt videre tiltag i retning af et grønt skattesystem, der reducerer miljøbelastningen og fremmer en mere hensigtsmæssig miljø- og energiadfærd.

Der er brug for en gennemgribende omlægning af de danske energi-, miljøafgifter og trafikafgifter, hvis der skal opnås signifikante energi- og miljøeffekter.

Afgifterne må fx differentieres efter hvilke energikilder, der er mest forurenende, således at kul fx afgiftsbelægges i langt større omfang end vedvarende energi.

Endvidere skal provenuet ikke postes ud til nogle forbrugs-, energi og forureningsforøgende skattelettelser, men skal bruges til direkte investeringer i energi og/eller miljøsektorerne.

Henrik Herløv Lund er økonom og medlem af Den Alternative Velfærdskommission.

Læs mere på Henrik Herløv Lunds hjemmeside