Velfærden <i>er</i> forringet

Af Henrik Herløv Lund

Spørgsmålet om velfærden har været et af de centrale emner i valgkampen. Det gælder naturligvis, hvorledes velfærden sikres fremover?

Men også spørgsmålet om, hvorvidt velfærden i er forringet i de senere år, har været et fremtrædende tema. Regeringen har afvist, at dette er tilfældet.

Velfærdsdemonstration foran Christiansborg den 2. oktober 2007. Foto: Mark Knudsen/Monsun.

I det følgende påvises dokumenteres det imidlertid, at i tre af de centrale, store velfærdssektorer er velfærden i de senere år udhulet økonomisk og samtidig har standarden/serviceniveauet været faldende.

Indledningsvis påvises, hvorledes regeringen gennem skattestop og skattelettelser har nedprioriteret det offentlige forbrug generelt.

Dernæst undersøges ressourceudvikling og standardudvikling i henholdsvis folkeskole, dagtilbud for børn og ældrepleje.

Endelig dokumenteres, hvorledes regeringen i stedet har fremmet markedsgørelse og markedsstyring.

Denne dokumentation tager udgangspunkt i kapitel 3 i bogen »Nyliberalismen, velfærden og kvalitetsreformen«, men forsøger at inddrage yderligere dokumentation af velfærdsudviklingen.

I. SKATTESTOP/SKATTELETTELSER OG UDGIFTSLOFT
I det projekt for en nyliberal samfundsmodel er regeringens skattestop- og skattelettelsespolitik en krumtap.

Effekten af skattestop og skattelettelse er årligt et betydeligt provenutab for det offentlige på grund af mistede skatteindtægter. I 2007 vil det samlede provenutab være omkring 23 mia. kr og vil år for år stige med over 1 – 1½ mia. kr (Henrik Herløv Lund: Regeringens skattestop og skattelettelsespolitik. Samfundsøkonomen 2005).

En umiddelbar effekt af skattestop og skattelettelser har, som anført, været begrænsning af de offentlige indtægter i form af skatteprovenu.

Det er en effekt, som over årene har stigende betydning, idet der årligt tabes omkring 1½ - 2 mia. kr. i provenu på alene skattestoppet - et provenutab, der naturligvis er stigende (akkumuleres) over årene:

Udgiftsloft og udhuling af den offentlige sektors økonomi
Skattestop og skattelettelser sluger altså over årene et betydeligt og stigende provenu ud af statens indtægter. Som det fremgår, er det skattestoppet, der med den førte skattepolitik til dato, vil æde en større og større del som årene går. Og heraf skyldes igen en meget stor del det såkaldte loft over ejendomsværdibeskatningen, der i årene frem til 2010 vil stå for omkring halvdelen af provenutabet som følge af skattestoppet.

En stigende del af den normale vækst i de offentlige udgifter spises altså op af regeringens samlede skattestop og skattelettelsespolitik. Det siger sig selv, at med faldende indtægter må de offentlige udgifter tilsvarende holdes under låg, hvis der ikke skal opstå et voksende hul i statskassen.

Og hertil tjener regeringens udgiftsloft, der indtil nu har indebåret, at det offentlige forbrug samlet kun må have en realvækst på 0,5 pct. årligt. Hertil lægges fra 2007, at der til nye initiativer som følge af regeringens globaliseringsstrategi årligt må bruges yderligere 0,5 pct. i gennemsnit.

Udgiftsloftet er udtryk for en langsom udhuling og nedprioritering af offentlig service og offentligt forbrug i forhold til privat forbrug, der i kraft af den støt voksende skattelettelse stiger stille og roligt.

Er der fra 2001 til 2006 brugt mere eller mindre på velfærd?
Men er velfærden i kraft heraf forringet eller er den alligevel fastholdt eller endog forbedret i den siddende regerings tid?

I regeringens debatpjece om Kvalitetsreform fremføres det herom, at » … de offentlige serviceudgifter er vokset i nogenlunde samme takt som det private forbrug – målt i løbende priser« (jf. Regeringen: På vej mod Kvalitetsreform. Debatpjece om udfordringerne, side 13. Min fremhævning).

Det er da også korrekt, at det offentlige forbrug siden 2001 er steget mere end det private, hvis man måler i løbende priser inklusive løn – og prisstigninger. Jf. ovennævnte boks får de ældre imidlertid jo f.eks. ikke mere hjemmehjælp, fordi lønninger til hjemmehjælpere stiger. Udviklingen i det offentlige forbrug skal som oven anført måles mængdemæssigt eller realt, dvs. ekskl. pris- og lønstigninger.

Målt således er det private forbrug i VK–regeringens tid steget dobbelt så hurtigt som det offentlige forbrug:

Den økonomiske udhuling af den offentlige sektor og af offentlig velfærdsservice er på ingen måde overraskende, men tværtimod særdeles tilsigtet.

For regeringen har prioriteret skattestop og skattelettelser over offentlig velfærd og redskabet hertil har været et meget stramt udgiftsloft for de offentlige udgifter, der kun har tilladt en realvækst på 0,5 pct. årligt.

Regeringen har godt nok ikke kunnet gennemsætte sit udgiftsloft totalt, fordi kommunerne har udvist »civil ulydighed« og i praksis har brugt flere penge end tilladt. Men regeringen har alligevel været i stand til at dæmpe væksten i de offentlige udgifter så meget, at det er gået udover kvaliteten og serviceniveauet ud i kommunerne, jf. længere fremme.

En snigende udhuling af serviceniveau og kvalitet af de offentlige velfærdsydelser
I første omgang har det manifesteret sig en forringelse af de personalemæssige ressourcer, som den offentlige sektor har haft til at disponere over til at servicere borgerne.

Her er der siden 2002 sket en reduktion i såvel antal offentligt beskæftigede som i antal præsterede arbejdstimer i den offentlige sektor. Antallet af beskæftigede i offentlig forvaltning og administration faldet med 2,3 pct. fra 2002-2005, mens antallet af præsterede timer er faldet med været 1,2 pct. generelt siden 2001/2002.

Det skal bemærkes, at der i ovennævnte tal indgår ledige i aktivering. Men set fra borgernes synspunkt er det jo lige meget, om den, der mangler, er fastansat eller i aktiveringsjob.

Nedgangen gør sig gældende i alle sektorer samt i den offentlige administration ikke mindst.

Og vigtigt, så gør nedgangen sig også gældende i antal arbejdstimer, jf. nedenstående tabel.

Men nedgangen i antal timer er ikke så kraftig som nedgangen i antal beskæftigede. Dette indikerer, at de offentligt ansatte i gennemsnit arbejder mere! (i form af mere overarbejde eller at deltidsjobs er blevet til fuldtidsjobs).

Samtidig med at ressourcerne til at servicere borgerne er blevet færre, har presset således også stigende på de offentligt ansatte.

II. UDVIKLINGEN I DE CENTRALE VELFÆRDSSEKTORER
Lad os se på de store centrale velfærdssektorer en for en og hvorledes denne udvikling har manifesteret sig.

Udvikling af ressourcetilførsel og kvalitet i folkeskolen
På skoleområdet ses det økonomiske pres mod velfærden i de senere år i en tendens i kommunerne til en vigende ressourceindsats i forhold til opgaver/behov.

Et helt grundlæggende mål for forholdet mellem ressourcer og opgaver må være om elevantal og udgifter følges ad?

Hvad angår udgifterne til folkeskolen er de som helhed i perioden 2002 til 2005 kun steget med 2 pct., hvor elevtallet er steget med det dobbelte i perioden.

Regeringen har utvivlsom set dette som et middel til langsomt at tvinge kommunerne og skolerne til at effektivisere. Om dette er sket står hen i det uvisse, derimod har udviklingen utvivlsomt haft den nok mere sikre effekt at forringe kvaliteten af undervisningen gennem forhøjede klassekvotienter og ringere tid til den enkelte elev.

For hvad angår elevtallet i folkeskolen er det faktisk således, at det på indeværende tidspunkt og i de kommende skoleår ligger på et højere niveau end tilfældet har været i mange år, og at dette stort set holder sig frem til 2015, jf. nedenstående diagram..

Konsekvensen af en kun langsom vækst i ressourcetilførslen og en hurtigere stigning i elevmængden kan kun blive en faldende ressourceindsats pr. elev målt i faste priser.

Der er i perioden sket et fald i nettodriftsudgifterne pr. elev på knapt 2 pct. (jf. Niels Glavind (AE-rådet): Mindre tid til undervisning. November 2007). Denne udvikling indikerer i sig selv, at kvaliteten i folkeskolen må være under pres. For de faldende driftsressourcer pr. elev betyder i hovedsagen, at flere elever pr lærer og omvendt mindre tid til den enkelte elev.

En tilsvarende udvikling kan aflæses i stigende klassekvotienter.

En anden måde at opgøre dette er udviklingen i den såkaldte lærer/elev-ratio, dvs. antallet af elever divideret med antal lærerårsværk. Heri er i nedenstående tabel fraregnet kommunale specialklasseelever og de timer, som lærerne bruger her. Endvidere indgår børnehaveklasser ikke heri.

De stigende klassekvotienter såvel som den stigende mængde af opgaver ud over undervisningssituationen må ses som udtryk for en dalende kvalitet i folkeskolen både i lærernes arbejdssituation og i undervisningen.

Elevantallet er naturligvis langt fra det eneste mål for opgavemæssige belastning af lærerne. I de senere år er der i Folkeskolen da også indtrådt mange forandringer, som også må tages som udtryk for en voksende opgavemæssig belastning: Nye evaluerings- og planlægningskrav, nye samarbejdsformer, stadige forandringer af politiske mål og krav for undervisningen.

En rundspørge hos skolelederne viser, at skolerne navnlig har fået flere opgaver vedrørende elevplaner, dokumentation i forhold til kommune og stat samt med kvalitetsrapporter (jf. oven anførte værk, side 7).

Konklusion: Elevantallet i klasserne må betragtes som et grundlæggende udtryk for den opgavemæssige belastning af lærerne i klasserne. Stiger klassekvotienten, må det alt lige siges at være udtryk for en opgavemæssig merbelastning af lærerne og må herigennem også modsvares af dårligere tid til den enkelte elev og dermed dårligere kvalitet i undervisningen.

Og at der herudover– som anført ovenfor - også må vurderes at være sket en merbelastning af lærerne på en række andre fronter, gør det mildt sagt ikke bedre, men må vurderes kun at skærpe problemet med stigende belastning af lærerne og faldende kvalitet i undervisningen i folkeskolen.

Alle indikatorer peger således på såvel ressourcemæssig udhuling som øget belastning af lærerne og forringelse af undervisningsbetingelserne overfor eleverne.

Udvikling af ressourcetilførsel, service og kvalitet i dagtilbud for børn
Også med hensyn til pasningstilbud til børn ses en tendens i kommunerne til en vigende ressourceindsats i forhold til opgaver/behov. Også her er der naturligvis mange ting, der påvirker opgavemængde og arbejdsvilkår for børne – og ungdomspædagogerne, herunder ikke mindst de senere års krav om mere individuelt orienterede planer og pædagogiske indsats.

Men et helt grundlæggende mål for forholdet mellem ressourcer og opgaver må også her være om antallet af børn og så udgifterne følges ad.

Også indenfor dagtilbud for børn ses, at der i de kommunale budgetter i de senere år har været en aftagende tendens i udgiften pr. bruger, dvs. pr barn.

Dvs. at ressourcerne ikke er fulgt med antallet af børn.

Svarende hertil har BUPL fremført, at der i de senere år er sket en udhuling af normeringerne gennem, at antallet af børn i forhold til antallet af ansatte har været voksende (jf. BUPL: Notat om daginstitutioner, kvalitet og kommunaløkonomi. Juni 2006).

Dette bekræftes af tal fra Danmarks Statistik for så vidt angår børnehaver, mens udviklingen i vuggestuer er mere diffus.

Hertil skal dog bemærkes, at der i 2006 var godt 17.000 pladser i »rene vuggestuer«, mod godt 114.000 i »rene børnehaver« samt endelig 145.000 pladser i integrerede institutioner. Da de over 3- årige også besætter hovedparten af pladserne i integrerede institutioner, er langt hovedparten af pladserne »børnehavepladser« og dermed er også størstedelen af personalet beskæftiget hermed.

For en stor del af det pædagogiske personale er belastningen således stigende og for hovedparten af børnene er det personalemæssige ressourcer til at passe dem faldende.

En aktuel undersøgelse peger på, at der set i længere tidsperspektiv helt tilbage fra 2001 er sket et generelt fald i antal voksne pr. barn i alle typer af institutioner:

Konklusion: Igen må det alt lige siges at være udtryk for en opgavemæssig merbelastning af det pædagogiske personale og må herigennem vurderes at modsvares af dårligere tid til det enkelte barn og dermed dårligere kvalitet i børnepasningen.

Udvikling af ressourcetilførsel, service og kvalitet på ældreområdet
Også på ældreområdet synes velfærden forringet. Andelen af ældre over 67 respektive over 80, som modtager ældrepleje har været faldende siden slutningen af 1990´erne (jf. Nielsen, Jeppe Agger og Andersen, Jørgen Goul: Hjemmehjælp – mellem myter og virkelighed). Og også her ses en tendens til faldende ressourceindsats pr. borger.

Et af de mest centrale elementer i ældreplejen er hjemmehjælpen. Udviklingen i service og ressourcetildeling i hjemmehjælpen i de senere år har været omdiskuteret. Kritikere har fremført, at der er i praksis er sket en forringelse navnlig af hjemmehjælpen, mens det fra regeringens side er blevet peget på, at man jo har tildelt kommunerne stigende midler til ældreplejen. Det sidste er for så vidt rigtigt, som, at udgifterne til ældrepleje(både hjemmehjælp og plejehjem) har været svagt stigende i de senere år.

Målt som andel af BNP er udgifter til ældrepleje steget med 2,7 pct. point i perioden, men det skal i denne sammenhæng medbetragtes, at op mod 2/3 af timeforbruget i ældreplejen tilfalder personer over 80 år og disses antal og andel af befolkningen er også steget i perioden. En betydelig del af udgiftsstigningen skyldes således rent demografiske årsager.

Det er imidlertid et meget stort spørgsmål, om disse øgede ressourcer er kommet borgerne til gode eller er gået til andre formål end den borgerrettede service.

For mens antallet af hjemmehjælpsmodtagerne stort set har været stabilt, er det samlede antal af hjemmehjælpstimer, som brugerne modtager, faldet. Og navnlig er antal timer pr. modtager faldet.

Reduktionen er navnlig sket indenfor praktisk hjælp. Men også hvad angår personlig hjælp har langtidstendensen været en nedskæring.

Antallet af hjemmehjælpstimer er naturligvis ikke den eneste faktor, som bestemmer service og kvalitet i hjemmehjælpen. Men tid til plejen må dog alt andet lige betragtes som det afgørende for servicegraden og for spørgsmålet om, hvilken kvalitet de ældre faktiske oplever i hjemmehjælpen.

Tages det samtidig i betragtning, at antallet af de mest plejekrævende modtagere over 80 år er steget i perioden, jf. tabellen på forrige side, peger dette tydeligt på, at den personlige service og hermed kvaliteten er reduceret i ældreplejen i de senere år.

Konklusion: Ressourceforbruget til ældrepleje er nok steget, men de øgede ressourcer er ikke gået til at skabe bedre service og kvalitet, idet antallet af timer pr bruger generelt er faldet.

Hjemmehjælpen er den del af ældreplejen, som direkte vedrører fleste ældre. Også her ses det generelle fald i antal timer pr bruger og det manifesterer sig også indenfor de fleste af hjemmehjælps ydelser: praktisk og personlig hjælp.

De øgede ressourcer i perioden er således gået til andre formål og her er det nærliggende at koble til den i perioden implementerede frit valg-lovgivning, der ifølge kommunerne har kostet ganske mange administrative ressourcer (jf. Politikken: Ældreplejen har fået flere hænder – til kontorarbejde, 30. oktober 2007). Regeringens øgede ressourcer er således gået til administration – jf. nedenstående tabel, navnlig til meradministration i forbindelse med frit valg, opdeling i BUM – model osv.

Det skal i forbindelse med ovenstående bemærkes, at ovenstående statistik vedrørende flere medarbejdere i omsorg og pleje ikke kan tages til udtryk for standardforbedring, idet der i perioden både er blevet flere borgere, som får hjælp, og navnlig er blevet flere af de meget plejekrævende.

III. MARKEDSGØRELSE, MARKEDSSTYRING - OG BUREAUKRATISERNG – AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR
Som anført tidligere er markedsrationalet siden 90´erne trængt længere frem i styringen i den offentlige sektor.

Baggrunden var en antagelse af, at en rationalisering og styring af sektoren ville medføre en bedre udnyttelse af ressourcerne og en holdbar økonomi. Inspirationen kom via nyliberalistisk teori og New Public Management fra den private sektor fra styreformer, der er hjemmehørende i industrien. Udviklingen startede allerede under de socialdemokratisk–radikale Nyrup–regeringer, men er stærkt intensiveret under VK–regeringen.

Resultatet har både en udvikling frem mod en grundlæggende forandring af velfærd og velfærdsarbejde og en stigende markedsgørelse såvel som en stigende udbredelse af markedsstyring.

Privatisering
Et centralt aspekt af denne udvikling har været markedsgørelse dvs. at opgaverne flyttes fra den offentlige sektor til den private. Enten helt og fuldstændig som ved privatisering eller i hvert fald for udførelsens vedkommende ved udlicitering.

Helt grundlæggende kan denne udvikling aflæses i en stigende »privatisering« af det offentlige forbrug, idet der over årene har været en stigende andel af det offentlige forbrug, som bruges til indkøb af varer og tjenester fra private leverandører:

Her har vi i virkeligheden også en væsentlig del af årsagen til at det offentlige forbrug overhovedet er steget under VK–regeringen, om end væksten har været begrænset.

For som tidligere fremgået er den offentlige beskæftigelse i sig selv faldet både målt i fuldtidsansatte og i timer – det er altså ikke her årsagen til væksten i offentligt forbrug gemmer sig. Nej det er i høj grad i de stigende køb af leverancer fra private at årsagen til væksten i offentligt forbrug gemmer sig.

Eller med andre ord: Uden de voksende indkøb fra private leverandører ville væksten i offentligt forbrug have været endnu mindre. Når Finansministeren således hævder, at der er brugt mange og flere penge på offentlige forbrug, er det således vigtigt at have med i baghovedet en væsentlig del af stigningen i det offentlige forbrug faktisk er maskeret privatisering.

Udliciteringen er steget støt og roligt
Det har været hævdet af nogen, at udliciteringen har stået stille under VK–regeringen. Men det er ikke korrekt. Tværtimod har VK-regeringen støt og roligt øget udliciteringsgraden, jf. nedenstående:

Frit valg i fremmarch
Endelig er ikke mindst de såkaldte »frit valgsordninger« fået en voksende udbredelse, ikke mindst i ældresektoren, som har været regeringens primære forsøgslaboratorium for denne form for markedsgørelse og markedsstyring.

Den erklærede målsætning med indførelse af frit valg med den begrundelse i at ville sikre borgernes frie valg mellem leverandører, således at disse ikke er henvist til kun en offentlig leverandør. Men funktionen af »frit valg« er nok så meget at åbne op for udlicitering af udførelsen af offentlige velfærdsydelser.

Også denne proces skrider støt og roligt fremad.

Bureaukratisering og markedsstyring
Endelig er også andre former for markedsstyring blevet udbredt.

Resultat har været, at administrativt arbejde i form af målinger, registreringer, dokumentation, rapportering og kontrol er taget til. Offentligt velfærdsarbejde er i stigende grad blevet bureaukratisereret.

Ikke som et utilsigtet bifænomen, men direkte som følge af New Public Management – tankegangens øgede fokus på målinger og kontrol både i forhold til velfærdsarbejdet og velfærdsarbejderne.

En indikator herpå har været den stigende regulering og den voksende mængde af regeringsudstedte, statslige regler. VK-regeringen har i regeringsgrundlaget selv angivet det som målet skære 25 pct. på administrative regler frem til 2010. Men udviklingen er gået stik modsat.

Bureaukratisering har således været tiltagende i takt med udbredelsen af nyliberalt inspirerede styreformer.

Henrik Herløv Lund er økonom og medlem af Den Alternative Velfærdskommission