En reform for velhavere

Resumé:

Det må anerkendes, at der er progressive elementer i Skattekommissionens forslag til skattereform

Navnlig må det anerkendes, at reformen lægger op til en begrænsning af rentefradragsretten, og at der lægges op til et dog noget højt loft over fradrag for indbetaling på pension. Men til gengæld er det en alvorlig mangel, at reformforslaget ikke kommer særligt langt med hensyn til en ensartet beskatning af forskellige former for kapitalindkomst, herunder navnlig af ejerboliger og pensionsopsparing.

Fordelingspolitisk er reformen imidlertid uacceptabelt skæv: En reform for velhaverne. Hvor de rigeste ti procent vil få skattelettelser på omkring fem procent af den disponible indkomst og i kroner og øre over 20.000 kroner. på årsbasis, vil de fattigste 50 procent af skatteyderne kun få skattelettelser på mellem 2.000 og 5.000 kroner svarende til mellem ½ og én procent af den disponible indkomst.

Hertil kommer, at skattekommissionens forventning om en beskæftigelsesfremgang på 24.000 personer og en øget økonomisk vækst på to procent samt forbedring af de offentlige finanser på plus syv milliarder kroner. som følge af navnlig top- og mellemskattelettelserne hviler på et tyndt videnskabeligt grundlag og sandsynligvis er urealistiske og overvurderede. Det er for størstedelen af skatteydernes vedkommende endvidere et spørgsmål, om de relativt begrænsede skattelettelser, som de får, vil være tilstrækkelig motivation til at øge arbejdsindsatsen i større omfang.

En mere forsigtig og realistisk vurdering vil derfor lyde på en beskæftigelses- og vækst- og statsfinansiel effekt mv. på op mod det halve af det af Skattekommissionen forventede.

Det er derfor også et åbent spørgsmål, om tankegangen bag Skattekommissionens forslag er den rigtige, nemlig at det er skattelettelser, som er den rigtige og mest effektive strategi for at skabe øget beskæftigelse?

Fra anden økonomside vurderes det, at øget offentligt forbrug og navnlig øgede offentlige investeringer er betydeligt mere effektive til at øge beskæftigelsen end skattelettelser. Hvilket er afgørende i en situation, hvor efterkrigstidens største krise står for døren, og arbejdsløsheden i løbet af de nærmeste par år risikerer at stige til op mod 200.000 personer.

Det offentlige vil i de nærmeste år være det stabiliserende element i en samfundsøkonomi præget af dyb krise i den private sektor og øget offentligt forbrug. Og navnlig øgede offentlige investeringer vil være den mest samfundsøkonomisk effektive krisestrategi. Øget offentligt forbrug og øgede offentlige investeringer vil i en periode kunne tilvejebringes gennem underskud på de offentlige finanser, men vil imidlertid ikke i længden kunne finansieres uden et styrket indtægtsgrundlag for de offentlige finanser.

En effektiv krisepolitik forudsætter således ikke skattelettelser, men at skattereformen tværtimod direkte sigter på et øget skatteprovenu. Det forudsætter igen, at progressionen i skattesystemet styrkes i modsætning til forslaget fra Skattereformen, der peger mod en mere »flad skat«. Topskatten bør derfor ikke som foreslået af Skattekommissionen sættes ned, men op.

Det er endelig godt og rigtigt, at der som udgangspunkt lægges op til en fuldt finansieret reform, men til gengæld dybt betænkeligt og farligt, at Skattekommissionen i sin rapport direkte inviterer til underfinansiering af skattereformen i dele af indfasningsperioden.

Ufinansierede skattelettelser risikerer at bidrage til et i forvejen betydeligt underskud på de offentlige finanser i de kommende år og før eller senere skal regningen betales. Den nuværende regering har før ladet finansieringen af underskud på de offentlige finanser ske gennem velfærdsforringelser.

Der er derfor en risiko for, at evtuelle ufinansierede skattelettelser kommer til at koste velfærd.

Skattekommissionens forslag

Så kom dagen for offentliggørelsen af Skattekommissionens endelige rapport og fulde, detaljerede reformforslag den 2. februar 2009. Hovedpunkterne i kommissionens skattereform er følgende:

Lettelse af skatten på arbejde:
• Topskatten lettes: Topskattegrænsen hæves med 36.000 kroner til 388.000 kroner og topskatteprocenten nedsættes fra 15 procent til 13,5 procent

• Mellemskatten på 6 procent fjernes helt

• Hermed sænkes skatten af den sidste tjente krone (marginalskatten) for topskatteydere med 9 procentenheder fra 64 til 55 procent. For bundskatteydere reduceres marginalskatten med 1½ procent
• Bundskatten på nu 5,04 procent sænkes med 1,5 procentpoint og lægges sammen med sundhedsbidraget på 8 procent Det giver en samlet bundskatteprocent på 11,76
• Beskæftigelsesfradraget på nu 4,25 procent sættes op til 7 procent Dog med et maksimum på 22.300 kroner og personfradraget hæves med 1.000 kroner for alle over 18 år

Fradragssanering:
• Værdien af rentefradraget nedsættes fra 33 procent til 25 procent Ændringen af rentefradraget skal indfases med to procentpoint årligt fra 2012 til 2015
• Værdien af andre fradrag som a-kasse, fagforening og befordring nedsættes fra 33 procent til 25 procent

Højere energi og miljøafgifter:
• Grønne afgifter hæves med i alt omkring 8 milliarder kroner Både for virksomheder og private. . I gennemsnit vil det koste en familie med to børn 2.300 kroner årligt.
• Alle over 18 år får en »grøn check« på 700 kroner årligt som kompensation for højere grønne afgifter.

Skattefritagelser og lempelser for erhvervslivet samt skattefordele ved frynsegoder ophæves:
• Særordninger for 7 milliarder kroner til erhvervslivet fjernes
• Skattefordele ved fryns som medarbejderobligationer og sundhedsforsikringer fjernes

Effekt af reformen:
• Skattekommissionen vurderer, at reformen vil øge arbejdsudbuddet svarende til 24.000 fuldtidsbeskæftigede. Det vil styrke de offentlige finanser med 7 milliarder kroner, idet selve reformen er finansieret krone for krone (fuldt finansieret), men Skattekommissionen opgør den øgede beskæftigelse til at øge skatteindtægterne med de nævnte 7 milliarder
• Skattereformen vil reducere udledningen af drivhusgasser med ca. 1,9 mio. tons.

I det følgende behandles alene de reformforslaget i forhold til fordeling, offentlige finanser og samfundsøkonomi. Effekten på klimaområdet vil blive søgt behandlet i en anden, senere gennemgang.

Positive elementer i reformforslaget

Det må anerkendes, at der er progressive elementer i forslaget. De omhandler først og fremmest, at Skattekommissionen har modet til at fremsætte forslag om en yderligere begrænsning af rentefradragsretten fra 33 til 25 procent, hvilket af hensyn til boligmarkedet skal gennemføres med 2 procent årligt fra 2012 til 2015.

Hermed fortsættes den samfundsøkonomisk og fordelingspolitisk rigtige gradvise beskæring af rentefradraget, der over en række skattereformer er foretaget. Tanken om at gennemføre dette gradvist af hensyn til boligmarkedet er også rigtig.

Beskæringen af rentefradraget bidrager til at skabe en bedre balance og større ensartet imellem beskatningen af forskellige former for kapitalafkast. Den største ulighed vedrørende beskatning af kapitalafkast vedrører dog den uforholdsmæssige lave beskatning af afkast af ejerboliger gennem ejendomsværdiskatten samt den endnu lavere beskatning af afkast af pensionsopsparing.

Her kommer Skattekommissionens reformforslag langtfra så langt som ønskeligt.

Vedrørende ejendomsværdiskatten har kommissionen slet og ret været bundet af regeringens forbud i kommissoriet mod at foreslå ændringer og indskrænker sig derfor til at foreslå, at ejendomsværdiskatten efter 2015 reguleres svarende til stigningerne i ejendomsvurderingerne.

Og pensionsafkastskatten forbliver uændret, men der foreslås på pensionsområdet dog den stramning, at der indføres et loft for fradrag i indkomstskatten for indbetalinger på ratepension på 250.000 kroner årligt

Fordelingsvirkninger: En reform for velhaverne

Skattekommissionen anfører i rapporten, at forslaget er fordelingsmæssigt afbalanceret. Det hævdes af kommissionen sikret ved, at reformen er således strikket sammen, at de forskellige grupper af skatteborgere selv betaler deres skattelettelser (side 14).

Tages reformforslagets umiddelbare virkninger er det med den fordelingspolitiske balance langtfra tilfældet. Idet reformen målt på de umiddelbare virkninger lemper skatten langt mere for de økonomisk bedst stillede end for den store skare af almindelige lønmodtagere og modtagere af overførselsindkomster.

Målt i kroner og øre opnår de øverste 20 procent af skatteborgerne med de højeste indkomster en skattelettelse i den disponible indkomst på mellem 10.000 og 24.000 kroner, mens de nederste 50 procent med de laveste indkomster opnår en lettelse i disponibel indkomst på mellem 2.000 og 5.000 kroner, jf. nedenstående figur:

Skattebetaling før og efter reformen fordelt på indkomstdeciler, 2009

Kilde: Skattekommissionen: Lavere skat på arbejde. Hovedrapport, side 146.

Også relativt i forhold til den disponible indkomst, dvs. som procent heraf, tilgodeser reformen først og fremmest de velhavende. Når der ses på skattereformens umiddelbare virkning, opnår de 20 procent rigeste langt de største lettelser, jf. nedenstående tabel:

Tabel: Umiddelbar virkning af Skattekommissionens reformforslag på indkomstfordelingen

Kilde: Skattekommissionen: Lavere skat på arbejde, Hovedrapport side 146 og Sammendrag side 20.

Hertil kommer, at reformforslaget ensidigt fokuserer på de beskæftigede. Personer udenfor arbejdsmarkedet, som modtager overførselsindkomst (f.eks. dagpengemodtagere eller pensionister) opnår en endnu ringere skattelettelse. En enlig dagpengemodtager i lejebolig opnår efter betaling af afgifter kun omkring + 800 kroner om året og en enlig pensionist i lejebolig således kun omkring + 1600 kroner årligt (side 25).

Kommissionen vedgår da også, at uligheden vil stige som følge af reformen (side 23).

Øget beskæftigelse og vækst?

Skattekommissionens reformforslag lemper som kommissoriet lagde op til skatten på arbejde. Det sker gennem samlede lempelser i indkomstskatten på brutto omkring 35 milliarder kroner, heraf lempes top og mellemskat brutto med omkring 11½ milliarder kroner, mens bundskat og beskæftigelsesfradrag brutto lettes for omkring 20 milliarder kroner. Men til gengæld reduceres fradrag for omkring 15 milliarder kroner.

Netto udgør lempelsen af indkomstskatten omkring 22 milliarder kroner.

Da reformen som udgangspunkt er fuldt finansieret, foreslås dog skatter forhøjet på andre områder i tilsvarende omfang. Finansieringen af nettolempelsen af indkomstskatten sker navnlig gennem højere skat på forurening og miljø for op mod 8 milliarder kroner og gennem afskaffelse af skattelempelser og øget brugerbetaling for erhvervslivet for godt 8½ milliarder.

Herigennem forventer kommissionen, at beskæftigelsen øges med godt 24.000 personer, først og fremmest ved at mellem- og topskatteydere øger arbejdstiden. Den øgede beskæftigelse mener kommissionen vil styrke den økonomiske vækst med to procent og styrke de offentlige finanser med godt syv milliarder kroner, jf nedenstående tabel:

Tabel: Virkningen af skattekommissionens forslag på beskæftigelse, BNP, offentlig finanser og indkomstulighed

Kilde: Skattekommissionen: Lavere skat på arbejde. Sammendrag, side 20.

Den øgede beskæftigelse tilskrives de såkaldte dynamiske effekter, som betyder at nedsættelsen af skatterne forventes omsat i et øget arbejdsudbud, først og fremmest i form af at topskatteydere og mellemskatteydere vil arbejde mere, jf. nedenstående tabel.

Tabel: Forventede dynamiske effekter af skattereform på arbejdsudbud

Kilde: Skattekommissionen: Lavere skat på arbejde. Sammendrag, side 17.

Man må dog for det første sige, at dokumentationen for denne merbeskæftigelse i bedste tilfælde er overordentlig usikker, idet den på dansk grund baserer sig på den samme undersøgelse af arbejdsudbudseffekter fra 1996 som en række tidligere vurderinger fra Det økonomiske Råd (2004 og 2008) samt fra Velfærdskommissionen (2006) og Finansministeriet (2002) og Skatteministeriet (2008). En undersøgelse, hvor det empiriske grundlag dels er overordentligt tynd (kun 2600 personer) og som dels er foretaget under helt andre samfundsøkonomiske forudsætninger (Det følgende bygger på Henrik Herløv Lund: Skattereform: »Hvad skal vi med skattelettelser?« samt Skattereform: Skatteomlægning eller skattelettelse?).

Svarende til de tidligere vurderinger regner Skattekommissionen med antagelser om dynamiske effekter for top og mellemskattelettelser i en størrelsesorden svarende til en selvfinansieringsgrad på mellem 50 og 60 procent (side 17).

Siden er såvel beskæftigelse som arbejdstid steget ganske meget og gør dermed antagelserne om så høje effekter navnlig på arbejdstiden urealistisk. Troen på høj selvfinansiering ved top- og mellemskattelettelser bygger navnlig på en forventning om, at top- og mellemskattebetaler vil øge arbejdstiden betydeligt. Men den samlede arbejdstid pr. dansker er i dag allerede på et uset højt niveau, ikke mindst lige for topskatteydere.

I de senere år er over/merarbejdet nemlig steget til et højt niveau. Fra i 1996 at udgøre 1.499 timer er den gennemsnitlige arbejdstid pr beskæftiget steget til 1.599 timer dvs. med 6,7 procent, jf. nedenstående figur. Der er således næppe grundlag for yderligere forøgelse af arbejdstiden. Hertil kommer, at også hvad angår øget arbejdstid vil efterspørgslen fra arbejdsgiverne forventes at falde nu, hvor opsvinget er ovre.

Diagram: Udviklingen i den gennemsnitlige arbejdstid pr. beskæftiget

Skattekommissionen forventer, at beskæftigelsen vil øges betydeligt gennem det større arbejdsudbud. Men øget arbejdsudbud hjælper ikke meget, når der i de kommende år vil være stor jobmangel på grund af stærkt stigende ledigheden, jf. nedenstående figur.

Diagram: Forventet arbejdsløshedsudvikling 2012

Kilde: Henrik Herløv Lund: Efterkrigstidens dybeste økonomiske krise i Danmark?

Der er således i virkeligheden i de nærmeste 3 til 4 år kun ringe udsigt til, at forhåbningerne om en stor beskæftigelsesfremgang og stor selvfinansiering af topskattelettelser kan realiseres.

Samlet må de forudsatte selvfinansieringsgrader for topskattelettelser på mellem 50 og 60 procent betragtes som alt for høje i forhold til, at det i dag og i kommende år vil være vanskeligere at øge arbejdstiden såvel som arbejdsmarkedsdeltagelsen. En selvfinansieringseffekt på højst 1/3 må i de nærmeste år betragtes som langt mere realistisk, jf. nedenstående tabel.

Tabel: Alternativt bud på selvfinansieringsgrader ved lettelse af personskatter

Kilde: Egen beregning jf. Henrik Herløv Lund: Selvfinansierende skattelettelser – mere spekulation end realitet samt Selvfinansierende skattelettelser – mere spekulation end realitet.

Skattekommissionens antagelse om, at beskæftigelsen i de kommende år vil kunne øges med 24.000 personer er dermed formentligt urealistisk. Realistisk må effekten snarere vurderes at blive betydeligt mere beskeden i størrelsesordenen 10.000-15.000 personer, og effekten på den økonomiske vækst og de offentlige finanser må tilsvarende forudses kun at være omkring det halve af det af Skattekommissionen forventede.

Og spørgsmålet er dermed også om, det i det hele taget er via skattelettelser, at der i de kommende år med efterkrigstidens største økonomiske krise og med en arbejdsløshed, der i 2010 meget vel kan stige op mod 200.000 ledige, mest effektivt skabes øget beskæftigelse, jf. nedenfor.

Reformen og de offentlige finanser og velfærden

Det må som udgangspunkt anerkendes som positivt, at Skattekommissionen fremlægger et forslag til skattereform, der er fuldt finansieret uden dynamiske effekter. Dette overordentligt rigtige udgangspunkt skæmmes dog voldsomt af, at Skattekommissionen på et sølvfad tilbyder regering og politikere en underfinansiering, idet det i rapporten hedder:

»Skattekommissionens forslag til skattereform er fuldt finansieret, men der er gode muligheder for underfi¬nansiering de første år, så reformen kan understøtte efterspørgslen i en periode…« (side 7).

Dette må siges at være en åben invitation til de planer om ufinansierede skattelettelser i størrelsesordenen fem milliarder kroner, som regeringen efter forlydende arbejder på.

Skattelettelser – og navnlig ufinansierede skattelettelser – vil være en dybt problematisk strategi for at i mødegå krisen og arbejdsløsheden.

Problemet er for det første at strategien med at bruge skattelettelser til at fremme efterspørgsel, beskæftigelse og vækst er samfundsøkonomisk ineffektiv. Tankegangen bag en skattelettelsesstrategi handler om at øge det private forbrug og herigennem indenlandsk efterspørgsel, produktion og beskæftigelse. Men forbrug og forbrugskvote har allerede gennem et stykke tid været for skarpt nedadgående, og så længe krisen kradser, boligmarkedet kokser og ledigheden stiger tyder meget på, at danskerne ikke så meget vil omsætte den øgede disponible indkomst i forbrug, men vil se tiden an, gardere sig og lægge de fleste af pengene ned i kassen (Jf. Mogens Lykketoft: »Skattelettelser – ideologisk motiveret vanvid«. Berlingske Tidende, 11 december 2008).

Resultatet er, at ufinansierede skattelettelser vil være ineffektive til at stimulere efterspørgslen og dermed den økonomiske vækst.

Derimod vil de kunne belaste de offentlige finanser, idet som anført kun en lille del af en ufinansieret skattelettelse vil vende tilbage i form af øgede skatteindtægter.

Og her er vi ved det andet problem vedrørende skattelettelser, navnlig ufinansierede skattelettelser. Ufinansierede skattelettelser kan være med til at skærpe en situation, hvor i de kommende år det hidtidige komfortabel overskud på de offentlige finanser må forventes betydeligt statsunderskud på grund af faldende indtægter fra Nordsøskat og pensionsafkastskat (jf. Henrik Herløv Lund: Selvfinansierende skattelettelser – mere spekulation end realitet).

Der vil naturligvis være grænser for hvor længe og i hvor stort et omfang, der vil kunne køres med underskud på de offentlige finanser. Det kan gøres en periode, men på længere sigt består risikoen for, at der skal betales en regning for ufinansierede skattelettelser, og at den ender hos modtagerne af de offentlige ydelser i form af, at finansieringen af skattelettelserne så skal ske gennem reduktion af de offentlige udgifter dvs. at velfærden må holde for.

Eller som udtrykt af ny vismand i Det Økonomiske Råd, Hans Whitta Jakobsen: »Det er, som om folk tror, at det nærmest kan give overskud at sætte skatterne ned, men det koster altså noget… Pengene kan kun bruges én gang, og bruges de på forhånd til skattelettelser, så kan de meget hurtigt komme til at mangle, når velfærden skal finansieres fremover« (Tanja Nyrup Madsen: »Skattereformen kan koste velfærd og lighed«. Ugebrev A4 nr. 2, 19. januar 2009).

Skattelettelser eller øget offentligt forbrug

Her er vi så ved et grundlæggende problem ved skattekommissionens forslag til skattereform, ikke mindst hvis dele af det ikke finansieres, nemlig at skattelettelser som krisestrategi vil være mindre effektivt end at øge det offentlig forbrug og navnlig end øgede offentlige investeringer.

Hvor effekten af skattelettelser på den indenlandske efterspørgsel vil blive svækket dels fordi en del af skattelettelserne vil blive opsparet, dels fordi en del forsvinder ud af den indenlandske efterspørgsel til import, vil øget offentligt forbrug i højere omsættes i indenlandsk efterspørgsel, og navnlig vil der ikke være noget »opsparingstab«. Dermed giver øget offentligt forbrug og flere offentlige investeringer større beskæftigelseseffekt end skattelettelser, jf nedenstående tabel:

Tabel: Beskæftigelseseffekt af henholdsvis øgede offentlige investeringer henholdsvis lettelse af indkomstskatten begge med 5 milliarder kroner

Kilde: Madsen, Martin: Offentlige investeringer er den bedste medicin mod økonomisk krise. Arbejderbevægelsns Erhvervsråd, 26. januar 2009.

Der må derfor også stilles et grundlæggende spørgsmålstegn ved den grundlæggende antagelse bag Skattekommissionens arbejde og reformforslag, nemlig at det er skattelettelser, som er den samfundsøkonomiske medicin Danmark har brug for i de kommende år. For er det korrekt at øget offentligt forbrug og navnlig øgede offentlige investeringer giver betydeligt større beskæftigelseseffekt end skattelettelser, så er det jo her - gennem øget offentligt forbrug og øgede offentlige investeringer - man skal sætte ind for at imødegå krisen.

Og da det på sigt kræver finansiering, er det centrale spørgsmål for en fremadrettet skattereform at styrke de offentlige skatteindtægter. Minimum må det fastholdes, at en skattereform er fuldt finansieret, men det optimale må være, at en skattereform øger det offentlige provenu og dermed mulighederne for at øget det offentlige forbrug og navnlig de offentlige investeringer (jf. Henrik Herløv Lund: »Skatteform for fremtiden eller fortiden«. Kronik i Information 2. februar 2009).

Dette – og ikke skattelettelser, navnlig ikke ufinansierede skattelettelser – er centralt for velfærden. Regeringens skattestop og skattelettelsespolitik har til dato drænet for mere end 40 milliarder kroner, hvilket har resulteret i en manglende opdatering og fornyelse af velfærden, og det begynder efterhånden at sætte sig spor i form af en udhuling af velfærden. Der er derfor også behov for en provenuforbedrende skattereform for på længere sigt at sikre finansiering af opretholdelse og udbygning af velfærden.

Indbygges ufinansierede skattelettelser i Skattekommissionens reformforslag vil det føre i den stik forkerte retning både fra en økonomisk politisk og en velfærdsmæssig betragtning. Men skulle det usandsynlige ske, at Skattekommissionens udgangsforslag om en fuldt finansieret skattereform fastholdes, er det dermed også spørgsmålet om en provenuforbedring på – realistisk set – 3½ milliarder kroner vil være et rimeligt ambitionsniveau for en skattereform, der flytter rundt på alt i alt 35 milliarder kroner.

Som et mere rimeligt ambitionsniveau skal det foreslås, at en skattereform sigtes mod en provenuforbedring på op til 10 milliarder kroner (jf. Henrik Herløv Lund: Alternativ til Skattekommissionen). Det harmonerer imidlertid dårligt med nedsættelse af progressionen i skattesystemet gennem afskaffelse af mellemskatten og nedsættelse af topskatten.

I stedet bør skat »efter evne«-princippet og progressionen i indkomstbeskatningen, der af regeringen godt og grundigt er blevet udhulet, genskabes og styrkes gennem bevarelse af mellemskatten og forhøjelse af topskatten i stedet for de af Skattekommissionen stillede forslag om afskaffelse af mellemskatten og reduktion af topskatten (Jf Henrik Herløv Lund: »Skatteform for fremtiden eller fortiden«. Kronik i Information 2. februar 2009).

Henrik Herløv Lund er økonom, cand. Scient. adm.

Samtlige henvisninger til rapporter og analyser af Henrik Herløv Lund kan læses eller downloades på www.henrikherloevlund.dk