Annonce

Politisk ØkonomiDansk, europæisk og global økonomi
4. september 2010 - 23:06

Udlicitering på beskæftigelses området: Økonomisk effektivitet eller økonomisk favorisering af markedet?

Indledning:

Arbejdsmarkeds – og beskæftigelsespolitikken har været et af VK – regeringens flagskibe med hensyn til introduktion af markedsmekanismer, ”konkurrence”, ”frit valg” og kontraktstyring i den offentlige sektor, ikke mindst gennem udlicitering.
I to omgange – fra 2002 til 2005 og igen fra 2009 – har regeringen i betydeligt omfang privatiseret arbejdsformidling og aktivering og oparbejdet et betydeligt marked for private aktører.

Det er sket med begrundelser om, at private ville være mere effektive, mindre bureaukratiske og mere innovative end det offentlige arbejdsformidlingssystem, der indtil 2009 bestod dels af den statslige Arbejdsformidlingen og kommunale jobcentre, men herfra er sammenlagt og overtaget helt af kommunerne.

I den følgende KRITISKE ANALYSE vil der blive sat fokus på disse begrundelser og hvorvidt de har genklang i realiteterne i snart 10 års udlicitering af væsentlige dele af arbejdsformidling og aktivering.

I del I analyseres og diskuteres det overordnede indhold i tankegangen om effektivisering gennem inddragelse af markedet i offentlig opgavevaretagelse.

Dernæst redegøres i del II for hovedlinjerne og det historiske forløb af udliciteringen siden 2001.

I del III fokuseres så på resultaterne: Økonomisk, beskæftigelsesmæssigt og med hensyn til at skabe mindre bureaukrati og mere innovation i arbejdsformidlings- og aktiveringssystemet.

Og til sidst afrundes, sammenfattes og konkluderes i del IV med hensyn til, hvad der har været drivkræfterne bag markedsgørelse og udlicitering i arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitikken.

Del I. Marked kontra stat.

1.1.Markedsgørelse af det offentlige.

Udbredelsen af markedsmekanismer på arbejdsmarkeds- og beskæftigelsesområdet under VK – regeringen har ligget i forlængelse af den nyliberalistisk inspirerede markedsstyringsmodel for den offentlige sektor: ”New Public Management”, som siden VK – regeringens tiltræden synes at have været dens udviklingsmodel for det offentlige og som fx også gennemsyrer ”Kvalitetsreformen”.

Der er tale om en ”privat- eller markedsgørelse” af den offentlige sektor, som ligger i tråd med regeringens overordnede nyliberalistiske vision om en drejning af den danske velfærds- og samfundsmodel mod mere privat sektor og forbrug og mindre offentligt ditto.

Introduktion heraf har været begrundet med argumenter om, at man igennem markeds-mekanismerne kunne opnå højere effektivitet, bedre kvalitet og mindre bureaukrati i den offentlige sektor. Herved har man lagt til grund, at styringsformer fra primært privat vareproduktion kunne overføres til de centrale offentlige områder for velfærdsservice og her effektivisere den offentlige sektor. At markedets usynlige hånd var bedre end statens synlige.

Grundlæggende set har man imidlertid her bygget på den neoklassiske/nyliberalistiske økonomiske teoris teoretiske påstand om markedsmodellen som den mest effektive økonomiske allokerings – og fordelingsmodel. I tilgift har man henvist til besparelser ved udlicitering og/eller privatisering af offentlige opgaver på relativt tekniske områder og argumenteret, at lignende også ville kunne realiseres ved udlicitering af klassiske velfærdsopgaver, herunder sagsbehandling.

(1.2.Quasi)-markeder og kontraktstyring.

Indenfor det overordnede begreb om mere marked og mindre stat kan der eksisterer forskellige former for markeds – og kontraktstyring:


Den bureaukratiske - eller bedre slet og ret den administrative – styringsmodel er den klassiske form for offentlig styring, der reguleres af regler og politik. I mål og rammestyrings – eller kontraktmodellen (Management by Objectives) introduceres kontrakter, men stadig internt i den offentlige sektor imellem forskellige niveauer.

I begge markedsmodeller begrænses den offentlige politik og regelstyring gennem inddragelse af private virksomheder og styring gennem økonomiske incitamenter.

I leverandørmodellen anvendes private virksomheder til at løse afgrænsede og specificerede opgaver, mens der i udbudsmodellen eller quasi - markedsmodellen indføres et større element af konkurrence gennem offentlige udbud.

Når man undertiden taler om quasi markeder er det fordi disse markeder adskiller sig fra det konventionelle varemarked først og fremmest ved, at de egentlige forbrugere – de ledige – ikke selv vælger og betaler, idet valg af leverandør ligger hos staten, der også står for efterspørgsel og betaling.

1.3.Forskelle på marked/privat sektor og stat/offentlig sektor.

New Public Management – konceptets underliggende, men teoretisk funderede påstand om markedets overlegenhed med hensyn til økonomisk effektivitet modsvares af et lige så normativt baseret syn på den offentlige sektor som værende mindre effektiv og mere bureaukratisk. Begge opfattelser ligger bag nyliberalismens og NPM s grundlæggende tankegang om at det offentlige kan effektiviseres ved, at private styringsmetoder overfor hertil fra den private sektor.

Argumentationen halter imidlertid på flere punkter, idet der er afgørende forskelle på offentlig og privat produktion.

For det første er privat vare - og serviceproduktion langt lettere at definere, beskrive og afgrænse. For privat vare og serviceproduktion er overskud og økonomisk effektivitet de forholdsvis ”enkle” overordnede mål. Derimod er der for offentlig velfærdsproduktion tale om en flersidet og kompleks målstruktur, om et ”udvidet produkt”, der ikke bare handler om effektiv produktion, men også sikring af forsyning og lighed/hensyn til svage. Dermed bliver det langt sværere ”at måle på” og følge op på effektiviteten af det offentlige.

For det andet er der ved privat vare og serviceproduktion, oftest tale om produktion af serielt præget produktion/løsning af mere eller mindre ensartede produkter/opgaver, mens mange klassiske offentlige velfærdsopgaver har en relativ stor specialiseringsgrad i forhold til de enkelte borgers forskellige situationer og behov, fx ved ældrepleje. Det gør markedsstyring og privat produktion langt mindre velegnet hertil.

Endelig gør for det tredje en mere enkel målstruktur og produktion det mere enkelt at følge op på og kontrollere privat vare og serviceproduktion, hvad til gengæld er langt sværere ved komplekse, specialiserede og menneskerelaterede opgaver som ældreområdet, børne - og unge området, sygehusområdet o.l.

Privatliggørelse af offentlige opgaver i form af fx privatisering eller udlicitering er da også hidtil primært anvendt ved relativt ”tekniske”, ”mål – og kontrollerbare” opgaver. Det er jævnfør ovenstående næppe noget tilfælde, men skyldes tværtom, at de ifølge deres natur synes at ligge privat vare og serviceproduktion nærmest og derfor må egne sig bedst til udlicitering eller privatisering som f. eks vejbyggeri, kollektivt transport, forsyningsvirksomhed, rengøring, o.l.

1.4. Manglende dokumentation for markedsresultater og anvendelighed.

Det er karakteristisk, at New Public Management konceptets indbyggede ”mistillid” til offentlig produktion (og i øvrigt også offentligt ansatte) fører til et krav om omfattende dokumentation af og kontrol med offentlige institutioners resultater gennem kontrakter og såkaldte mål og rammestyring.

Derimod gøres det samme krav om dokumentation af NPM s egne resultater og egen effektivitet ikke gældende. Antagelserne om effektivisering gennem konkurrence og markedsgørelse dokumenteres ikke empirisk gennem undersøgelser og effektmålinger, men forbliver primært begrundet i et teoretisk postulat og i forenklet og virkelighedsfjern overførsel af resultater og erfaringer fra ganske anderledes privat vare og serviceproduktion, fx fra rengøring til børnepasning.

Den offentlige produktions ganske anderledes karakter på de klassiske velfærdsområder gør, at simple effektmålinger og økonomiske virkemidler langtfra rækker til at styre og regulere, men at der netop må en mere kompleks politisk og administrativ styring til samt at produktionen ikke mindst må bæres af et velkvalificeret korps af fagprofessionelle og deres faglighed, kvalitetssans og professionsetik.

De økonomiske vilkår for privatliggørelse af kernevelfærden er således i modsætning til, hvad det påstås af NPM teoretikere, langt fra gunstige. Vil man – som VK – regeringen – af politisk – ideologiske alligevel ”privatliggøre” den offentlige sektor må man derfor benytte andre virkemidler som handler om politisk, lovgivningsmæssig og økonomisk favorisering af udlicitering o.l.

Det er der set en række eksempler på under VK – regeringen: Frit valg og i den forbindelse udlicitering af hjemmehjælp blev simpelthen lovgivningsmæssigt gennemtvunget overfor kommunerne. Ophjælpningen af privathospitaler og klinikker er dels ført frem af skattefradrag for private sundhedsforsikringer med fortrinsret til disse, dels af en kombination af økonomisk og opgavemæssigt pres på de offentlige hospitaler og overbetaling af privathospitalerne, når det offentlige sygehusvæsen pga. presset må lægge opgaver herover. Et tredje eksempel på økonomiske favorisering er det, som vi her vil beskæftige os med, udlicitering i arbejdsmarkeds – og beskæftigelsespolitikken.

II. Udliciteringen i arbejdsmarkeds – og beskæftigelsespolitikken 2002 – 2010

2.1. ”Flere i arbejde”.

Historisk set har det danske arbejdsmarked været præget af en betydelig selvregulering gennem arbejdsmarkedets parter. Dog har arbejdsformidling i årtier været en statslig opgave i regi af en offentlig arbejdsformidling (AF).
Allerede under SR – regeringen med Nyrup og Lykketoft i spidsen begyndte en omorientering af AF efter nyliberalistisk inspiration gennem den såkaldte ”aktive arbejdsmarkedspolitik” og igennem i 2001 at påbegynde eksperimenter med inddragelse af private aktører, kaldet ”En særlig formidlingsindsats”. Denne politik var dog kun i opstartsfasen, da VK – regeringen under Fogh kom til magten i 2001.

VK - regeringen fortsatte i det lagte spor, men med en langt mere vidtgående inddragelse af private virksomheder med reformen ”Flere i arbejde” 2002/2003 i forlængelse af dens grundlæggende ambitioner om markedsmekanismer i den offentlige sektor, ikke mindst gennem udlicitering. Reformen var for det første en organisatorisk reform, hvorved indførtes en udbudsmodel i beskæftigelsesindsatsen, således at primært private virksomheder skulle inddrages ved siden af AF.

Selvom der reelt var tale om en privatisering af dele af AF - systemet gennem udlicitering kaldte man for at ”afideologisere” indholdet det for ”andre aktører” i stedet for ”private aktører”. Ligesom fagbevægelsen også fik en lille luns i form af ret til også at byde ind som ”anden aktør”. Fagbevægelsens andel har dog været konstant aftagende og de private virksomheder mere og mere dominerende. Hvor de private virksomheder i 2003 havde en markedsandel af markedet for ”andre aktører” på 51 %, var deres andel i 2009 steget til 86 %. Mens fagbevægelsens andel var faldet fra 13 % i 2003 til 4 % i 2009.

Den grundlæggende ide var at skabe et marked for formidling, kontaktforløb og arbejdsmarkedsrettede tilbud, som var ”bedre og billigere” samt mere innovativt end det hidtidige AF – system. Bag tanken om udlicitering af arbejdsformidling lå således NPM s forestillinger om at markedet pr. definition er ”bedre og billigere” end et statsligt system. Konkurrencen fra private aktører forventedes at medføre højere effektivitet og økonomiske besparelser og mere omkostningseffektive løsning samt en mindre bureaukratisk offentlig sektor.

Og de ledige ville blive befriet for bureaukratiets omklamrende hånd, den umyndiggørende og klientgørende sagsbehandler.
Samtidig var det ”Flere i arbejde” imidlertid også en økonomisk og indholdsmæssig reform. Målet var samtidig med inddragelsen af private aktører at spare på beskæftigelsesindsatsen. Derfor neddrosledes ambitions og serviceniveauet overfor de ledige ved at afskaffe den såkaldte 75 % regel, som krævede at forsikrede ledige mindst skulle være aktiverede i 75 % af aktivperioden. I stedet indførtes kontaktperioden, hvor den ledige skal være i kontakt med AF, kommunen eller anden aktør minimum hver tredje måned.

For at opbygge et privat marked af en vis størrelse krævede regeringen af AF, at minimum 10 % af ledighedsberørte skulle henvises til ”anden aktør”, hvilket senere forhøjedes til 15 %. Da imidlertid størstedelen af de ledighedsberørte er korttidsledige, som ikke henvistes til ”anden aktør”, var der målt i forhold til fuldtidsledige tale om en betydeligt større andel end de 10/15 %.

Vedrørende honoreringen af de private aktører indførtes i princippet en præstationsafhængig aflønning uden at der dog fra centralt hold i første omgang blev lagt nærmere retningslinjer herfor. Resultatet var, at andre aktører i høj grad primært fik et generelt bloktilskud, som ikke gav særlige incitamenter til at nå aktiveringsmålene.

2.2. Beskæftigelsesministerens handlingsplan (2005)

Den faktiske udvikling i omfanget af ledighedsberørte kom imidlertid i betydelig grad til at overstige selv det tilstræbte betydelige omfang, idet markedet for ”andre aktører” i 2005 nåede op på at omfatte hele 45 pct. af alle forsikrede ledige.


De fortrinsvis økonomiske grunde til denne udvikling vil blive behandlet længere fremme. I første omgang blev det ud fra beskæftigelsesministerens i høj grad ideologiske synsvinkel på udliciteringen set som en succes:
”Jeg kan ikke komme i tanke om et fortilfælde i dansk politik, hvor det på så kort tid er lykkedes at skabe et så stort marked helt fra grunden af”

Der skulle dog komme andre boller på suppen. Med den omfattende anvendelse var for det første nemlig inddragelsen af andre aktører ikke som oprindeligt angivet fortrinsvist rettet mod særlige målgrupper og områder, hvor ”andre aktører” havde særlige kompetencer, men var blevet en generel ordning og en generel overtagelse af kontaktforløb generelt i stedet for AF.

Og bl.a. på grund heraf blev omkostningerne til udliciteringen langt større end tilsigtet. I 2003 kostede inddragelsen af andre aktører 348 mio. kr, men allerede i 2004 var beløbet steget til det dobbelte. Og til nøgleydelsen - kontaktforløb – var der budgetteret med merudgifter på 50 mio. kr, men rent faktisk blev omkostningerne ved at inddrage andre aktører langt større, nemlig 373 mio. kr. i 2003, 582 mio. kr. i 2004 og 642 mio. kr. i 2005. Der blev altså brugt 10 gange så mange penge som forventet.

Samtidig blev de private aktører i AF - systemet kritiseret for såkaldt ”creaming” og parkering dvs. at man prioriterede de bedst kvalificerede og mest arbejdsmarkedsparate ledige for at opfylde præstationskravet med mindst mulige omkostninger, mens de mere tunge og vanskeligt tilfælde forblev ”parkeret”.

Det blev et problem for beskæftigelsesministeren, da rigsrevisionen tog inddragelsen af andre aktører op som genstand for en undersøgelse og i denne forbindelse varslede kritik af den manglede målretning, af omkostningsstigningen samt mangelfuld opfølgning på resultaterne. Beskæftigelses skyndte sig at få taget initiativ til en ”Handlingsplan” i 2005, som forud greb rigsrevisionens og dermed statsrevisorernes kritik.

Med handlingsplanen begrænsedes anvendelsen af private aktører i højere grad til særlige målgrupper af ledige og kravet om, at mindst 15 pct. af de ledighedsberørte skulle udliciteres, blev ophævet. Samtidig blev rigsrevisionens forventede kritik af, at der ikke hidtil ikke havde været tilstrækkelig sammenhæng mellem resultater og honorering for de private aktører søgt imødekommet gennem indførelse af en ny betalingsmodel, hvor kun 25 pct. af honoreringen blev givet som driftstilskud og de resterende 75 % skulle være resultatafhængig.

For endelig at modvirke ”creaming” indførtes et krav om aktivering af de ledige 40 % af tiden.

Effekten heraf var en opbremsning for den ellers fremstormende markedsgørelse. Markedsandelene for private aktører faldt i 2006 til under 25 % og i 2007 til omkring 10 %, hvor det samlede omfang cirka har ligget frem til den næste store reform i 2009. Det var dog langt fra alene opstramningerne som alene var årsag hertil, men også den fra 2006 til 2008 stærkt faldende ledighed under højkonjunkturen, jf. foranstående figur.

2.3. Kommunalisering af beskæftigelsespolitikken (2009).

Det har næppe været til beskæftigelsesminister Klaus Hjort Frederiksen store begejstring at markedsgørelsen pressedes tilbage. Og da der efter strukturreformen for kommuner og amter i 2007 blev mulighed for et nyt fremstød for markedet i beskæftigelsespolitik blev chancen naturligvis grebet.

Det skete med kommunaliseringen af beskæftigelsespolitik og jobcentre i 2009, i hvilken forbindelse ansvaret for og finansieringen af indsatsen for forsikrede ledige overgik til kommunale jobcentre. I første omfang godtgøres kommunerne i henhold til det udvidede totalrammeprincip dog udgifterne hertil fra staten, men over bloktilskuddet.

Men i denne forbindelse indføres en ny særregel til fordel for anvendelsen af private aktører, idet 50 % af udgifter til aktivering og sagsbehandling refunderes af staten, hvis indsatsen udliciteres til anden aktør, dog kun op til et ”rådighedsloft” på 18.500 kr. pr. forsikret helårsperson. Vælger kommunen derimod selv at stå for aktivering af en ledig påhviler hele udgiften selv kommunen.
Efter denne sidste reform er markedsandel for private aktører i beskæftigelsesindsatsen igen begyndt at stige op imod de 20 pct., jf. foranstående figur. Efter markedet første storhed og fald er genskabelsen af markedet for private virksomheder i beskæftigelsesindsatsen begyndt.

III. Effekter af udlicitering i arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitikken.

Som anført var de overordnede mål for udliciteringen: Bedre og billigere løsninger.

Det blev blandt andet ekspliciteret med førstebehandlingen af lovforslaget af det konservative regeringspartis ordfører, som udtalte, at ”Ambitionerne … er at forbedre og effektivisere formidlingsindsatsen gennem øget specialisering og konkurrence”

Centralt var selvfølgelig en erklæret forventning om en større økonomisk effektivitet dvs. om billigere løsninger og dermed om besparelser i kraft af markedets og den private produktions effektivitet.

I det angivne mål om ”bedre” lå dels en forventning om ”more value for money” dvs. en større aktiverings- og beskæftigelseseffekt, hvilket man blandt andet regnede med i kraft af de privates erhvervskendskab og kontakter. Dels lå der i ”bedre” også en erklæret forventning om højre kvalitet i form af mindre bureaukrati og større innovation.

Hvorledes har disse mål harmoneret med virkeligheden?

3.1. Økonomisk effektivitet i forbindelse med udliciteringen 2002 - 2005.

Den erklærede begrundelse om at markedet ville være billigere end det statslige formidlingssystem har ikke holdt stik. En forskergruppe fra Socialforskningsinstituttet har undersøgt de private aktørers henholdsvis AF ´s omkostninger pr ledig, der har været henvist til dem i det pågældende år. I denne forbindelse er den skønnede andel af AF´ s omkostninger til styring af andre aktører, henregnet til omkostningerne til selve kontaktforløbene hos andre aktører.

Mens enhedsomkostningen pr ledig for AF selv var 1083 kr. pr ledig var den ved brugen af private aktører i 2004 var 3.688 kr. pr ledig. Og for 2005 var de tilsvarende tal for AF 1.200 kr respektive for private aktører 3.966 kr.
Omkostningerne ved brugen af private aktører var således som det fremgår 3½ gang så store som i AF systemet. Og så er endda ikke alle AF s omkostninger medtaget, idet der ikke er beregnet andele af fællesomkostninger såsom lokaleleje, inventar og fælles administrative funktioner.


Private aktører var således i modsætningen til den formulerede ideologi omkring udliciteringen langt dyrere. Omkostningerne hertil blev blandt på grund heraf langt dyrere end budgetteret, hvilket var en af grundene til, at rigsrevisionen begyndte at interessere sig for sagen, hvilket som angivet nok må ses som en af hovedårsagerne til, at markedets storhed frem til 2004 afløstes af en stramning og markedets fald i de følgende år.

Udliciteringen havde simpelthen ikke stået distancen målt med sine egne alen.

Men siden kommunaliseringen i 2009 har markedet som anført været på vej frem igen i form af en stigende udlicitering af kontaktforløb til private virksomheder og er efter en periode under 10 pct. nu oppe over 20 pct. igen. Er de private virksomheder da blevet billigere.

Intet tyder herpå.

Ifølge forskere fra SFI er det fortsat stadig mindst dobbelt så dyrt at sende arbejdsløse og sagsbehandling og samtaler ved private aktører som hvis kommunerne selv står for indsatsen. Også daværende KL formand – venstremanden Erik Fabrin – peger på, at ”den private aktør kan løse den samme opgave til den dobbelte pris”

Heroverfor har Beskæftigelsesministeriet lavet beregninger, der tilsyneladende viser, at det offentlige er dyrere end de private, når man også medtager udgifterne til aktivering. Ifølge SFI forskerne holder det imidlertid ikke. Godt bruger de private aktører færre penge på vejledning og kurser til de ledige end AF. MEN det skyldes ikke større effektivitet, men at de ledige, som sendes til de private aktører, typisk HAR uddannelse i forvejen.

Beskæftigelsesministeriet har også med en spørgeskemaundersøgelse af konsulentfirmaet Deloitte i 2008 søgt at forsvare brugen af
private aktører, idet undersøgelsen tilsyneladende konkluderer, at private aktører siden handlingsplanen i 2005 og opstramningerne her var blevet væsentligt billigere.

Undersøgelsen anfører imidlertid kun, at priserne skulle være blevet væsentlig billigere, men ikke hvor meget i forhold til AF. Og den bringer ikke nogen dokumentation i form af sammenlignelige talmæssige oplysninger for omkostningerne pr ledig hos henholdsvis AF respektive privat aktør. Tilmed er undersøgelsens belæg for, at der skulle være indtruffet en effektivisering hos private aktører, et spørgsmål til jobcentrene om, hvorvidt de har oplevet ”ændret kvalitet i ydelserne fra anden aktører til en given pris”.
Spørgsmålet går jo imidlertid her på kvaliteten og ikke af prisen, idet der spørges ”ved en given pris”. Tilmed har 54 pct. IKKE fundet, at kvaliteten er ændret, kun 7 pct. har fundet den er blevet bedre, mens 11 pct. har fundet at den er blevet dårligere.

Dette kan IKKE udlægges som mere og bedre for pengene, men snarere som om forholdene ikke er blevet bedre til den givne pris.

3.2.Beskæftigelsesmæssig effektivitet.

Som anført skulle reformen ”Flere i arbejde” gennem udlicitering til private aktører også medvirke til at få ledige i aktivering og beskæftigelse bedre og hurtigere. Det er er her interessant, at reformen har fået lov til at virke i mange år helt frem til 2008 uden, at der er offentliggjort analyser, der sammenligner beskæftigelseseffekter af brugen af private aktører sammenlignet med offentlig opgavevaretagelse. Som tidligere anført er NPM hurtige til at kræve dokumentation af og kontrol med offentlig opgavevaretagelse, men de samme krav til dokumentation gælder meget bekvemt langtfra NPM tiltagene selv.

Spørgsmålet om, hvorvidt privatiseringen af arbejdsformidlingen, gav bedre beskæftigelsesmæssige resultater er imidlertid blevet belyst i forbindelse med den foran nævnte Deloitte rapport fra 2008 med evaluering af udliciteringen for Beskæftigelsesministeriet.
Her opgøres resultaterne for private aktører respektive AF, hvad angår at opnå, at de ledige bliver selvforsørgende. Resultaterne er opgjort for to målgrupper: For ledige med en erhvervskompetencegivende uddannelse, herunder mellemlang uddannelse respektive for ledige over 55 år, herunder ledere.

Sammenligningen viste, at stort set ingen private aktører er bedre end AF og at de fleste opnår ringere resultater end AF opnåede. I gennemsnit er gruppen af private aktører ikke på højde med det offentlige AF. Hvor AF for ledige med erhvervskompentencegivende uddannelse opnåede en selvforsørgelsesgrad på 54,7 % lå den for private aktører i gennemsnit på 47,9 %. Endnu mere markant var resultat for ledige over 55 år, hvor de private aktører kun opnåede en selvforsørgelsesgrad på 19,2 mod 32,6 til AF.


’Privatiseringen af dele af arbejdsformidlingen gennem udlicitering til private virksomheder har således ikke givet en bedre arbejdsformidling, hvad angår at være bedre til at få de ledige tilbage i selvforsørgelse og ud af dagpengesystemet. Navnlig når det gælder den vanskelige gruppe af ældre ledige er private aktører betydeligt dårligere end AF var, jf. ovenstående tabel.

En forklaring på de kan være netop de styringsmidler, som benyttes ved udlicitering til private aktører. Den offentlige arbejdsformidling ikke blot styres af økonomi (budgetter), men nok så meget politisk juridisk gennem de lovgivningsmæssigt og administrativt fastsatte mål og regler.Derimod er økonomiske incitamenter det væsentlige styringsinstrument ved private aktører dvs. det overskud de private virksomheder kan opnå ved at varetagelse sagsbehandling og aktivering.

Betalingsmodellen for private aktører var på det tidspunkt ændret til, at deres honorar sammensattes af 25 pct. driftstilskud og 75 procent bonusbetaling, der udbetales hvis den ledige har været i beskæftigelse (eller i privat løntilskud) i minimum 13 uger ud af 26 uger efter ophør af aktiveringen hos anden aktør. Hensigten hermed var at øge de private aktørers tilskyndelse til at få de ledige i selvforsørgelse, hvilket det havde haltet slemt med i de første år efter ”Flere i arbejde”.

Men når det væsentlige styringsmiddel er økonomi, vil de private aktører naturligvis indrette deres adfærd herefter. De vil prioritere og fokusere på de ledige efter, hvor hurtigt og nemt man kan få dem i beskæftigelse. Derfor ”skummes fløden” af stærke ledige (såkaldt ”creaming”) og kræfterne koncentreres fra de private aktørers side om dem, hvoraf mange muligvis kunne have klare sig uden hjælp. Mens de svageste ledige kun får minimumstilbud (såkaldt ”parkering”).

3.3. Bedre kvalitet og mindre bureaukrati gennem udliciteringen?

Som fremgået var det også et mål at opnå en bedre kvalitet gennem udbuddet i betydningen, at de private aktører formentes at kunne tilføre større dynamik i metodeudviklingen. Samtidig mente man også, at kunne komme noget af det tunge og ”umyndiggørende” offentlige bureaukrati til livs, jf. foran.

Udliciteringen til private aktører skulle med andre ord skabe større innovation, mindre bureaukrati og større valgfrihed i arbejdsformidling og aktivering.

Men heller ikke her svarer resultatet til de forestillinger og argumenter, som har begrundet udliciteringen.

Hvad angår innovation og metodeudvikling synes alle undersøgelser samstemmende at bekræfte, at de private aktører har benyttet samme opskrift og redskaber, som de offentlige jobcentre og udliciteringen IKKE har givet udslag i nogen som helst innovation.. Dette må igen tilskrives de økonomiske styringsinstrumenter overfor private aktører, som naturligvis vil tale for det prøvede og ”sikre” i relation til at opnå det størst mulige overskud og imod at tage chancer og løbe risici med nye metoder.

Hvad angår mindre bureaukrati afkræfter alle undersøgelser ligeså samstemmende de fra beskæftigelsesministeren og borgerlige politikere givne begrundelser herom i forbindelse med udliciteringen Tværtimod peges der på, at det har været forbundet med store såkaldte ”transaktionsomkostninger” både at ophjælpe og vedligeholde et marked. Det handler navnlig om et stort ressourceforbrug i forbindelse med gennemførelse af udbud, herunder til udarbejdelse af udbudsmateriale og vurdering af tilbud samt udarbejdelse af kontrakter. Men også om et betydeligt løbende ressourceforbrug til opfølgning på kontrakter og kontrol af levering og ydelser.

Endvidere kræver det en betydelig administrativ og politisk regulering af markedet for at forebygge uhensigtsmæssige effekter, fx creaming og parkering.

Faktisk må man konkludere i stik modstrid med postulatet om, at udlicitering til private virksomheder af offentlig opgavevaretagelse tværtimod skaber i sig selv et omfattende offentligt bureaukrati.

Hvad angår endelig mindre ”umyndiggørelse” og ”klientgørelse” af de ledige må resultater også siges at være pauvre. Det ligger ellers i NPM tankegangen, at de ledige skulle være med til at få frasortere de ”brodne” kar = de dårligst præsterende udbydere.
De ledige synes godt nok at være tilfredse med, at private aktører behandler dem som ”kunder” dvs. pænt. Men der er på ingen måde tale om, at de ledige får noget ”frit valg”. Valget af udbyder er og bliver først og fremmest myndighedernes.

IV. Økonomisk favorisering og ikke økonomisk effektivitet bag udliciteringen.

4.1. Ingen større effektivitet i markedet.

Vi har således set, at stort set ingen af de givne begrundelser for at legitimere indførelse og udbredelse af udlicitering af arbejdsformidling og aktivering holder.

Først og fremmest har der ikke været den postulerede ”større økonomiske effektivitet” hos markedet. De private aktører ikke været billigere, men tværtimod dyrere både når man ser på de løbende driftsomkostninger og de betydelige administrative transaktionsomkostninger.

De private aktører har heller ikke været mere effektive, angår evne til at få aktiveret de ledige og få dem i beskæftigelse. Tværtimod har den offentlige arbejdsformidling i form af det statslige AF (tal fra de kommunale jobcentre foreligger desværre ikke) generelt været bedre, især hvad angår de at få de svagere grupper af ledige i beskæftigelse.

Det hænger sammen med, at brugen af økonomiske incitamenter som styringsmiddel ved udlicitering har den uhensigtsmæssige sideeffekt at medføre ”creaming og parkering” dvs. at de stærke ledige favoriseres af de private firmaer, fordi disse herved opnår den største bonus. Mens de svage ledige parkeres med minimumstilbud.

De private firmaer har heller ikke givet mindre bureaukrati. Tværtimod medfører hele udbuds og kontraktsystemet såvel som kontrol og opfølgning og regulering omfattende transaktionsomkostninger. Jo mere frit og ureguleret markedet skal være, jo mere offentligt bureaukrati skal der til for at skabe, vedligeholde, overvåge og regulere det.
Og for de ledige giver systemet kun meget begrænsede større valgmuligheder, fordi valget af leverandører er og bliver den offentlige udbyders.

Endelig ses ingen tendenser til, at den højt berømmede private opfindsomhed og udviklingsorientering har noget på sig. De private firmaer har ikke ageret innovativt, men tværtimod satset på at det velkendte og prøvede for at holde omkostningerne ned.

4.2.Udlicitering af ideologiske grunde.

Det er naturligvis nærliggende at spørge: Hvorfor så udlicitere, når man på ingen måde kan siges at opnå bedre resultater.
Udliciteringen begrundes som vi har set med økonomiske overvejelser og argumenter, men disse har som fremgået ikke noget med den økonomiske virkelighed at gøre. Forklaringen skal derfor – på dette som på så mange andre områder under VK – regeringen – søges på ideologiens område.

Som anført har VK regeringen været stærkt præget af en nyliberalistisk ideologi, der for den offentlige sektors vedkommende har resulteret i bestræbelser på at udbrede New Public Management dvs. markedsgørelse og markedsstyring af offentlig opgavevaretagelse.

Dette må igen ses som led i forfølgelsen af et nyliberalistisk projekt for en drejning af den danske velfærds og samfundsmodel i borgerlig, nyliberalistisk retning med mere privat forbrug og sektor og mindre offentligt ditto, mere marked og mindre stat.. En målsætning der dels er begrundet i en ideologi om at det private er bedre og dels slet og ret begrundet i en økonomisk interesse i at få så meget af det offentlige over på private hænder og/eller indrettet således, at det tilgodeser de borgerlige partiers egne kernevælgere: De økonomisk velstående.

Så selv om øget effektivitet angives som begrundelse, er den egentlige drivkraft bag udliciteringen således ideologisk – politisk.

4.3. Markedet fremmes gennem økonomisk favorisering.

Men hvis markedet således på ingen måde i virkeligheden demonstrerer den postulerede større effektivitet, hvorledes har udliciteringen i arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitikken så alligevel fået den betydelige udbredelse, som vi har set i perioder.
Når markedet ikke har kunnet vinde i kraft af sin ellers ideologisk og teoretisk tilskrevne økonomiske effektivitet, har udlicitering i stedet af beskæftigelsesminister og regering måttet fremmes gennem økonomisk og politisk favorisering.

I et offentligt system og navnlig i den statslige sektor har det naturligvis i sig selv haft betydelig virkning, når daværende beskæftigelsesminister Klaus Hjorth Frederiksen som øverste politiske leder på arbejdsmarkeds og beskæftigelsesområdet tydeligt tilkendegav sit ønske om at få udliciteret i betydeligt omfang indenfor beskæftigelsespolitikken.

Men hertil kommer nok så afgørende, at hver gang udlicitering skulle fremmes blev der fra beskæftigelsesministerens side sat ind med voldsom økonomisk favorisering af udlicitering i forhold til varetagelse af arbejdsformidling og aktivering i offentligt regi.

I udliciteringens første fase fra 2002 til 2005 skete det dels gennem at presse det statslige AF ressourcemæssigt og opgavemæssigt, således at AF i det hele taget havde vanskeligt ved selv at løfte opgaven med at aktivere de mange ledige på dette tidspunkt på grund af for få driftsmidler. Men hertil og nok så afgørende gav ministeren AF lov til at købe sig aflastning over de mere righoldige midler til de ledige: Aktiveringsmidlerne.

For AF selv er det strengt forbudt at købe sig mere personale over aktiveringsmidlerne for det ville jo betyde, at offentligt personale fik lov til at ekspandere på brugernes bekostning. Men blot det ekstra personale befandt sig i private virksomheder var det pludseligt helt i orden. Støtte til de ledige blev pludselig til erhvervsstøtte.

AF s egen økonomisk pressede situation sammen med adgangen til rigelige midler på aktiveringskontoen skabte hos AF selvsagt et meget kraftigt økonomisk incitament til at udlicitere i stort omfang, uanset dette var langt dyrere end hvis AF selv havde løst opgaven.
Markedet for private firmaer blev hermed således særdeles attraktivt for disse, fordi der jo regulært skete en omfattende økonomisk favorisering af udlicitering til private firmaer og af de private firmaer selv. Ikke noget under at det gennem denne omfattende subsidiering på kort tid lykkedes at privatisere næsten halvdelen af kontaktforløbene.

Imidlertid kom rigsrevisionen i vejen med en kæp i hjulet, da man begyndte at tage fat i de store budgetoverskridelser for kontaktforløb hos private firmaer og den manglende målretning af og opfølgning på udliciteringen. Markedets storhed blev for en tid til et næsten lige så stort fald.

Men kun for en tid. Med sammenlægning af AF og de kommunale jobcentre og med kommunernes overtagelse af også ansvar for og finansiering af arbejdsformidling og aktivering for forsikrede ledige har man i 2009 genskabt den økonomiske favorisering af de private jobfirmaer. Nu fungerer mekanismen sådan, at kommunerne hvis de udliciterer indsatsen får 50 % statsrefusion, mens de selv skal betale alle udgifter, hvis de selv står for indsatsen.

Dermed kan de private aktører (igen) være op til dobbelt så dyre som kommunernes egne jobcentre, det kan alligevel bedre betale sig for kommunerne at udlicitere.Når markedet ikke kan vinde frem i kraft af større økonomisk effektivitet, må man fremme det gennem økonomisk favorisering, synes at være VK regeringens filosofi i denne sag.

4.4.Hvor længe kan en ”forringende markedsgørelse” fortsætte?

Udlicitering i beskæftigelses og arbejdsmarkedspolitikken har således på ingen måde skabt bedre og mere effektiv arbejdsformidling og aktivering, tværtimod. Den burde derfor have været stoppet for længst.

Det danske system har været kraftigt inspireret af en tilsvarende hollandsk model. Men i Holland har man nu lært af de dårlige erfaringer med dårligere og dyrere privat opgaveudførelse og her er man begyndt at genopbygge det offentlige system.

Og nok så væsentligt har man gjort det frivilligt, om man vil udlicitere til private?

Det var et sted at starte også i Danmark.

Den fulde KRITISKE ANALYSE på 23, s,. med tabeller, figurer, noter og litteraturhenvisnnger og benyttelse kan læses på www.henrikherloevlund.dk/Art... , inkl. et resume på 2 sider.

Vederlagsfrit abonnement på nyhedsbrevet KRITISKE ANALYSER kan tegnes ved at maile herom til herloevlund@mail.dk

Redaktion: 

Tak fordi du bruger Modkraft.
Vi håber du har læst noget interessant eller oplysende.
Du kan støtte Modkraft via MobilePay: 50 37 84 96

Annonce